中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法

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国务院


国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知

国发〔2011〕41 号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
现将《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（以下简称《方案》）印发给你们，请认真贯彻执行。
控制温室气体排放是我国积极应对全球气候变化的重要任务，对于加快转变经济发展方式、促进经济社会可持续发展、推进新的产业革命具有重要意义。要围绕到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标，大力开展节能降耗，优化能源结构，努力增加碳汇，加快形成以低碳为特征的产业体系和生活方式。
各地区、各部门要充分认识控制温室气体排放工作的重要性、紧迫性和艰巨性，将其纳入本地区、本部门总体工作布局，将各项工作任务分解落实到基层，并制定年度具体实施办法，进一步加强组织领导，健全管理体制，明确工作责任，完善政策法规，加大资金投入。地方各级人民政府对本行政区域内控制温室气体排放工作负总责，政府主要领导是第一责任人。有关部门要在各自职责范围内做好控制温室气体排放工作。要充分发挥市场机制作用，增强企业和社会各界控制温室气体排放的意识和自觉性，形成以政府为主导、企业为主体、全社会广泛参与的控制温室气体排放工作格局，确保完成“十二五”控制温室气体排放目标。

国务院
二○一一年十二月一日



“十二五”控制温室气体排放工作方案

一、总体要求和主要目标
（一）总体要求。坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，牢固树立绿色、低碳发展理念，统筹国际国内两个大局，把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略、作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大机遇，坚持走新型工业化道路，合理控制能源消费总量，综合运用优化产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加碳汇等多种手段，开展低碳试验试点，完善体制机制和政策体系，健全激励和约束机制，更多地发挥市场机制作用，加强低碳技术研发和推广应用，加快建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通等产业体系和消费模式，有效控制温室气体排放，提高应对气候变化能力，促进经济社会可持续发展，为应对全球气候变化作出积极贡献。
（二）主要目标。大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%。控制非能源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放取得成效。应对气候变化政策体系、体制机制进一步完善，温室气体排放统计核算体系基本建立，碳排放交易市场逐步形成。通过低碳试验试点，形成一批各具特色的低碳省区和城市，建成一批具有典型示范意义的低碳园区和低碳社区，推广一批具有良好减排效果的低碳技术和产品，控制温室气体排放能力得到全面提升。
二、综合运用多种控制措施
（三）加快调整产业结构。抑制高耗能产业过快增长，进一步提高高耗能、高排放和产能过剩行业准入门槛，健全项目审批、核准和备案制度，严格控制新建项目。加快淘汰落后产能，完善落后产能退出机制，制定并落实重点行业“十二五”淘汰落后产能实施方案和年度计划，加大淘汰落后产能工作力度。严格落实《产业结构调整指导目录》，加快运用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业，促进信息化和工业化深度融合。大力发展服务业和战略性新兴产业，到2015年服务业增加值和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比例提高到47%和8%左右。
（四）大力推进节能降耗。完善节能法规和标准，强化节能目标责任考核，加强固定资产投资项目节能评估和审查。实施节能重点工程，加强重点用能单位节能管理，突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等领域节能，加快节能技术开发和推广应用。健全节能市场化机制，完善能效标识、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度，加快节能服务业发展。大力发展循环经济，加强节能能力建设。到2015年，形成3亿吨标准煤的节能能力，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。
（五）积极发展低碳能源。调整和优化能源结构，推进煤炭清洁利用，鼓励开发利用煤层气和天然气，在确保安全的基础上发展核电，在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，因地制宜大力发展风电、太阳能、生物质能、地热能等非化石能源。促进分布式能源系统的推广应用。到2015年，非化石能源占一次能源消费比例达到114%。
（六）努力增加碳汇。加快植树造林，继续实施生态建设重点工程，巩固和扩大退耕还林成果，开展碳汇造林项目。深入开展城市绿化，抓好铁路、公路等通道绿化。加强森林抚育经营和可持续管理，强化现有森林资源保护，改造低产低效林，提高森林生长率和蓄积量。完善生态补偿机制。“十二五”时期，新增森林面积1250万公顷，森林覆盖率提高到2166%，森林蓄积量增加6亿立方米。积极增加农田、草地等生态系统碳汇。加强滨海湿地修复恢复，结合海洋经济发展和海岸带保护，积极探索利用藻类、贝类、珊瑚等海洋生物进行固碳，根据自然条件开展试点项目。在火电、煤化工、水泥和钢铁行业中开展碳捕集试验项目，建设二氧化碳捕集、驱油、封存一体化示范工程。
（七）控制非能源活动温室气体排放。控制工业生产过程温室气体排放，继续推广利用电石渣、造纸污泥、脱硫石膏、粉煤灰、矿渣等固体工业废渣和火山灰等非碳酸盐原料生产水泥，加快发展新型低碳水泥，鼓励使用散装水泥、预拌混凝土和预拌沙浆；鼓励采用废钢电炉炼钢—热轧短流程生产工艺；推广有色金属冶炼短流程生产工艺技术；减少石灰土窑数量；通过改进生产工艺，减少电石、制冷剂、己二酸、硝酸等行业工业生产过程温室气体排放。通过改良作物品种、改进种植技术，努力控制农业领域温室气体排放；加强畜牧业和城市废弃物处理和综合利用，控制甲烷等温室气体排放增长。积极研发并推广应用控制氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等温室气体排放技术，提高排放控制水平。
（八）加强高排放产品节约与替代。加强需求引导，强化工程技术标准，通过广泛应用高强度、高韧性建筑用钢材和高性能混凝土，提高建设工程质量，延长使用寿命。实施水泥、钢铁、石灰、电石等高耗能、高排放产品替代工程。鼓励开发和使用高性能、低成本、低消耗的新型材料替代传统钢材。鼓励使用缓释肥、有机肥等替代传统化肥，减少化肥使用量和温室气体排放量。选择具有重要推广价值的替代产品或工艺，进行推广示范。
三、开展低碳发展试验试点
（九）扎实推进低碳省区和城市试点。各试点地区要编制低碳发展规划，积极探索具有本地区特色的低碳发展模式，率先形成有利于低碳发展的政策体系和体制机制，加快建立以低碳为特征的工业、建筑、交通体系，践行低碳消费理念，成为低碳发展的先导示范区。逐步扩大试点范围，鼓励国家资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区等开展低碳试点。各省（区、市）可结合实际，开展低碳试点工作。
（十）开展低碳产业试验园区试点。依托现有高新技术开发区、经济技术开发区等产业园区，建设以低碳、清洁、循环为特征，以低碳能源、物流、建筑为支撑的低碳园区，采用合理用能技术、能源资源梯级利用技术、可再生能源技术和资源综合利用技术，优化产业链和生产组织模式，加快改造传统产业，集聚低碳型战略性新兴产业，培育低碳产业集群。
（十一）开展低碳社区试点。结合国家保障性住房建设和城市房地产开发，按照绿色、便捷、节能、低碳的要求，开展低碳社区建设。在社区规划设计、建材选择、供暖供冷供电供热水系统、照明、交通、建筑施工等方面，实现绿色低碳化。大力发展节能低碳建材，推广绿色低碳建筑，加快建筑节能低碳整装配套技术、低碳建造和施工关键技术及节能低碳建材成套应用技术研发应用，鼓励建立节能低碳、可再生能源利用最大化的社区能源与交通保障系统，积极利用地热地温、工业余热，积极探索土地节约利用、水资源和本地资源综合利用的方式，推进雨水收集和综合利用。开展低碳家庭创建活动，制定节电节水、垃圾分类等低碳行为规范，引导社区居民普遍接受绿色低碳的生活方式和消费模式。
（十二）开展低碳商业、低碳产品试点。针对商场、宾馆、餐饮机构、旅游景区等商业设施，通过改进营销理念和模式，加强节能、可再生能源等新技术和产品应用，加强资源节约和综合利用，加强运营管理，加强对顾客消费行为引导，显著减少试点商业机构二氧化碳排放。研究产品“碳足迹”计算方法，建立低碳产品标准、标识和认证制度，制定低碳产品认证和标识管理办法，开展相应试点，引导低碳消费。
（十三）加大对试验试点工作的支持力度。加强对试验试点工作的统筹协调和指导，建立部门协作机制，研究制定支持试点的财税、金融、投资、价格、产业等方面的配套政策，形成支持试验试点的整体合力。研究提出低碳城市、园区、社区和商业等试点建设规范和评价标准。加快出台试验试点评价考核办法，对试验试点目标任务完成情况进行跟踪评估。开展试验试点经验交流，推进相关国际合作。
四、加快建立温室气体排放统计核算体系
（十四）建立温室气体排放基础统计制度。将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，建立健全涵盖能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等领域，适应温室气体排放核算的统计体系。根据温室气体排放统计需要，扩大能源统计调查范围，细化能源统计分类标准。重点排放单位要健全温室气体排放和能源消费的台账记录。
（十五）加强温室气体排放核算工作。制定地方温室气体排放清单编制指南，规范清单编制方法和数据来源。研究制定重点行业、企业温室气体排放核算指南。建立温室气体排放数据信息系统。定期编制国家和省级温室气体排放清单。加强对温室气体排放核算工作的指导，做好年度核算工作。加强温室气体计量工作，做好排放因子测算和数据质量监测，确保数据真实准确。构建国家、地方、企业三级温室气体排放基础统计和核算工作体系，加强能力建设，建立负责温室气体排放统计核算的专职工作队伍和基础统计队伍。实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度。
五、探索建立碳排放交易市场
（十六）建立自愿减排交易机制。制定温室气体自愿减排交易管理办法，确立自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，建立交易登记注册系统和信息发布制度，开展自愿减排交易活动。
（十七）开展碳排放权交易试点。根据形势发展并结合合理控制能源消费总量的要求，建立碳排放总量控制制度，开展碳排放权交易试点，制定相应法规和管理办法，研究提出温室气体排放权分配方案，逐步形成区域碳排放权交易体系。
（十八）加强碳排放交易支撑体系建设。制定我国碳排放交易市场建设总体方案。研究制定减排量核算方法，制定相关工作规范和认证规则。加强碳排放交易机构和第三方核查认证机构资质审核，严格审批条件和程序，加强监督管理和能力建设。在试点地区建立碳排放权交易登记注册系统、交易平台和监管核证制度。充实管理机构，培养专业人才。逐步建立统一的登记注册和监督管理系统。
六、大力推动全社会低碳行动
（十九）发挥公共机构示范作用。各级国家机关、事业单位、团体组织等公共机构要率先垂范，加快设施低碳化改造，推进低碳理念进机关、校园、场馆和军营。逐步建立低碳产品政府采购制度，将低碳认证产品列入政府采购清单，完善强制采购和优先采购制度，逐步提高低碳产品比重。
（二十）推动行业开展减碳行动。钢铁、建材、电力、煤炭、石油、化工、有色、纺织、食品、造纸、交通、铁路、建筑等行业要制定控制温室气体排放行动方案，按照先进企业的排放标准对重点企业要提出温室气体排放控制要求，研究确定重点行业单位产品（服务量）温室气体排放标准。选择重点企业试行“碳披露”和“碳盘查”，开展“低碳标兵活动”。
（二十一）提高公众参与意识。利用多种形式和手段，全方位、多层次加强宣传引导，研究设立“全国低碳日”，大力倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式，宣传低碳生活典型，弘扬以低碳为荣的社会新风尚，树立绿色低碳的价值观、生活观和消费观，使低碳理念广泛深入人心，成为全社会的共识和自觉行动，营造良好的舆论氛围和社会环境。
七、广泛开展国际合作
（二十二）加强履约工作。按照《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的要求，及时编制和提交国家履约信息通报，继续推动清洁发展机制项目实施。广泛宣传我国控制温室气体排放的政策、行动与成效。坚持“共同但有区别的责任”原则和公平原则，建设性参与气候变化国际谈判进程，推动公约和议定书的全面、有效、持续实施。
（二十三）强化务实合作。加强气候变化领域国际交流和对话，积极开展多渠道项目合作。在科学研究、技术研发和能力建设等方面开展务实合作，积极引进并消化吸收国外先进技术，学习借鉴国际成功经验。积极支持小岛屿国家、最不发达国家和非洲国家加强应对气候变化能力建设，结合实施“走出去”战略，促进与其他发展中国家开展低碳项目合作。
八、强化科技与人才支撑
（二十四）强化科技支撑。加强控制温室气体排放基础研究。统筹技术研发和项目建设，在重点行业和重点领域实施低碳技术创新及产业化示范工程，重点发展经济适用的低碳建材、低碳交通、绿色照明、煤炭清洁高效利用等低碳技术；开发高性价比太阳能光伏电池技术、太阳能建筑一体化技术、大功率风能发电、天然气分布式能源、地热发电、海洋能发电、智能及绿色电网、新能源汽车和储电技术等关键低碳技术；研究具有自主知识产权的碳捕集、利用和封存等新技术。推进低碳技术国家重点实验室和国家工程中心建设。编制低碳技术推广目录，实施低碳技术产业化示范项目。完善低碳技术成果转化机制，依托科研院所、高校和企业建立低碳技术孵化器、中介服务机构。
（二十五）加强人才队伍建设。加强应对气候变化教育培训，将其纳入国民教育和培训体系，完善相关学科体系。积极开展应对气候变化科学普及，加强应对气候变化基础研究和科技研发队伍、战略与政策专家队伍、国际谈判专业队伍和低碳发展市场服务人才队伍建设。
九、保障工作落实
（二十六）加强组织领导和评价考核。各省（区、市）要将大幅度降低二氧化碳排放强度纳入本地区经济社会发展规划和年度计划，明确任务，落实责任，确保完成本地区目标任务。要将二氧化碳排放强度下降指标完成情况纳入各地区（行业）经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系，完善工作机制。有关部门要根据职责分工，按照相关专项规划和工作方案，切实抓好落实。各省级人民政府和相关部门要对本地区、本部门控制温室气体排放工作负总责。加强对各省（区、市）“十二五”二氧化碳排放强度下降目标完成情况的评估、考核。对控制温室气体排放工作实行问责和奖惩。对作出突出贡献的单位和个人按国家有关规定给予表彰奖励。
（二十七）健全管理体制。加强应对气候变化工作机构建设，逐步健全国家温室气体排放控制监管体制。推动建立应对气候变化领域的相关服务、咨询机构。强化应对气候变化工作与优化产业结构和能源结构、节能提高能效、生态保护等工作的协同作用，完善部门间的沟通协调机制，深化相关领域改革，加强财税、金融、价格、产业等政策的协调配合。
（二十八）落实资金保障。各地区、有关部门要围绕实现“十二五”控制温室气体排放目标，切实加大资金投入，确保各项工作落实。从节能减排和可再生能源发展等财政资金中安排资金，支持应对气候变化相关工作。充分利用中国清洁发展机制基金资金，拓宽多元化投融资渠道，积极引导社会资金、外资投入低碳技术研发、低碳产业发展和控制温室气体排放重点工程。调整和优化信贷结构,积极做好控制温室气体排放、促进低碳产业发展的金融支持和配套服务工作。在利用国际金融组织和外国政府优惠贷款安排中，加大对控制温室气体排放项目的支持力度。

附件：“十二五”各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标

附件：

“十二五”各地区单位国内生产总值
二氧化碳排放下降指标

地区 单位国内生产总值二氧化碳排放下降(%)
备注：单位国内生产总值能源消耗下降(%)

北 京 18 17
天 津 19 18
河 北 18 17
山 西 17 16
内蒙古 16 15
辽 宁 18 17
吉 林 17 16
黑龙江 16 16
上 海 19 18
江 苏 19 18
浙 江 19 18
安 徽 17 16
福 建 17.5 16
江 西 17 16
山 东 18 17
河 南 17 16
湖 北 17 16
湖 南 17 16
广 东 19.5 18
广 西 16 15
海 南 11 10
重 庆 17 16
四 川 17.5 16
贵 州 16 15
云 南 16.5 15
西 藏 10 10
陕 西 17 16
甘 肃 16 15
青 海 10 10
宁 夏 16 15
新 疆 11 10

互联网时代的彩票法律制度

陈晓航
（重庆邮电大学 法学院）

一、彩票的起源
（一）国外彩票的起源
早在古希腊时候，人们利用一种小球和几个数字来抽奖游戏，彩票就是这种游戏的一种延续。在古罗马，恺撒大帝通过发行彩票集资修建城池。中世纪欧洲的艺术家们通过彩票来筹集善款，资助艺术家们的创作。早在1200年前，在佛兰德期（包括现比利时的东佛兰德省和西佛兰德省以及法国北部部分地区）的农贸市场上，彩票是用来决定土地归属的一种办法。荷兰在1444年前出现了彩票，而这些都是很小范围内的、地域性的彩票活动。
在1519年，产生了最早的乐透型彩票。在“彩票之父”贝内德托•根蒂勒生活的年代，热那亚共和国有一种风俗，每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员，根蒂勒提出将90人的名字写在90个球上，从中抽取5人球的办法，从而诞生了早期的5/90的乐透型彩票。从16世纪到20世纪，各个欧洲国家纷纷开始允许个人或公众机构通过彩票来集资，1569年，伊丽莎白女王批准了英国发行彩票，用来修缮公共设施。在德国，17世纪的汉堡最早出现了彩票。大部分欧洲国家批准私人企业主经营彩票业务，其目的并不是为了公益目的，而是为了弥补私人企业主利润下降而采取的一种政策上的妥协。在西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国，政府或慈善组织成立专门的彩票机构来经营彩票。
欧洲最早的国家彩票机构是1726年成立的,距今已经有280年历史。由于私人发行彩票的弊端不断暴露出来，进入20世纪后，欧洲的大部分国家都废止了私人彩票活动，而仅保留国家彩票。 在20世纪，更多的国家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和马耳他等，都纷纷成立了国家彩票发行机构。1923年，英国出现了一种新的彩票衍生产品——足球竞猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家经营的足球彩票公司。二战后，大多数欧洲国家看到了足球彩票在促进体育运动和筹集资金上的巨大优势，开始批准私人体育协会（组织）经营“足球彩票公司”，来筹资资助体育运动，而传统的国家彩票公司继续发行乐透型彩票。随着发行规模的扩大，最终，这些足球彩票公司也被获准发行乐透型彩票。
目前，彩票业遍布世界一百一十多个国家，成为公认的“第六大产业”。
（二）我国彩票的发展历程
早在我国晚清的义赈救荒中就出现了筹资救灾的彩票。而从新中国成立以来，直到1987年7月27日我国开始发行福利彩票，到了1994年开始发行体育彩票。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币，但这也只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元，几十万人的从业人员，彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。近年来，网络购买彩票新方式的出现，使得彩票销售迅速升温。据相关部门调查，近年来网络销售彩票额成倍增长。2003年全国通过网络购买彩票的销售额为4524万元，2004年为6569万元，同比增长145%; 2005年总销售额达1.2亿元，同比增长近200%; 2006年总销售额约为5亿元，同比增长316％; 2007年网络售彩销售额预计将达到18亿元，同比增长将达到260％。
然而，在2007年，彩票市场衍生了一些不理智、甚至非法行为，这种非法行为在网络上表现得更是淋漓尽致。据不完全统计，目前，全国拥有国家或省级地方彩票中心授权的网站有10多家，而形形色色带有行骗色彩或者赌博性质的灰色彩票网站则超过700家。于是，通过网络销售彩票所带来的负面性体现了出来，网络“毒瘤”渗入到了社会中。因此，相关部门开始着手 规范网络销售彩票行为，就在2007年11月6日，财政部、公安部、民政部、信息产业部以及国家体育总局五大部委在第36号公告中要求：停止非彩票机构主办网站彩票销售业务；整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务；严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。 但是这并没有遏制住“肿瘤”的继续恶化，终于，在2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。

二、彩票的概念及其特点
（一）彩票的概念
在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票作了定义，即“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。”
（二）彩票的特点
第一，彩票是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质上来讲彩票业并不能创造价值，但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力，造福社会公益事业，因此，如今世界大多数国家和地区都发行彩票，涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域，发行规模非常大，以致许多学者称其为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分，彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样，发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金，素有 “微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，而不是建立在经济效益上。从这个意义上说，彩票是一种“或然性证券”。
第二， 彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。我国经济飞速发展。然而，目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模，筹集更多的资金，以加大公共投资支出。但从动态趋势来看，我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张，正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较，我国目前的国债负担率尚不算高，但我国中央财政的债务依存度却明显偏高，且有不断攀升的趋势，中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此，由行业主管部门、政策性银行发行的由政府担保的建设债券和金融债券，由于政府对其偿还存在一定的责任，因而实际上已属于“准国债”的范畴，这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险，发行彩票无疑是一种非常好的方式。
第三，彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公益事业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票是一种特殊的金融工具，其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费，拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业，实现了第三次分配，增强了社会稳定功能，具有帕累托改进的性质。
三、彩票制度的法律规制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在财政法上的力量是巨大的，它不仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道，并且对社会公共事业有着举足轻重的作用，各国政府均将彩票的发行或监管权掌握在自己手中，一方面是要实现彩票制度建立的公益目的，另一方面也是为了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引发社会秩序的混乱。因而从彩票的特点来看，无一不与国家及政府作用相关，包括：政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道；彩票业由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由 政府临时决定，而必须通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制彩票的发行。 无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨道内健康发展。然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。
目前，我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时解决。可以说，彩票市场出现的一些混乱和问题就与立法规范的滞后有着重要的联系。
（二）我国彩票市场目前面临的混乱和问题
　　第一，“私彩”层出不穷、“赌球”之风渐盛，国家发行彩票的福利精神被残酷的现实支离破碎。
　　第二，各成体系，恶性竞争，不规范操作时有发生。经过多年的发展，目前我国福利彩票和体育彩票发行各成体系，从业人员众多。除了足球彩票由体育彩票中心发行外，两大中心在另外几种产品上进行同质竞争。双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战，最终结果往往以损害公正、公开和稳定的游戏规则来达成筹资目的。
　　第三，部门利益造成局部指挥整体，影响立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法机关无法协调两大发行机构的利益。
　　第四，是政企不分，监管不力，案件不断。作为有明确行政隶属的事业单位的福彩中心和体彩中心发行经营彩票，实际上是在进行企业化运作。作为监管部门的财政部，其监管职能由财政部一个处来具体实施，往往心有余而力不足。所以实际的监管是由两大中心的上级主管部门民政部和国家体育总局来实施，本质上是一种自我监管。
（三）网络时代彩票立法规范之探讨
　 第一，明确彩票发行的目的与宗旨。彩票是政府筹措公益资金的渠道，是国民收入的第三次分配。（第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。）发行彩票的目的是缓解政府财政压力，造福社会公益事业。彩票销售在扣除奖金与成本后，所得净收入的资金，一般都由政府投入社会公益项目中。我国主要是民政福利、体育方面，在国际上还包括教育、科学、卫生、文化、环保、城建、就业、扶贫、治安等方面。社会和政府对彩票的容忍在于彩票收益方面在社会公益事业上的贡献，也就是说彩票的负面因素为正面做出的贡献所掩盖，有了这个贡献，彩票业才可能得到允许和发展。 所以，应该规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非盈利事业。彩票发行虽然要通过市场来体现，但不是一般意义的经营活动。　
第二，规定彩票为国家专卖品，只允许以促进社会公共事业、福利事业的发展为宗旨发行彩票，不容许以其他名义发行彩票。因此，发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。从世界各地的彩票发行主体来看，可以分为政府发行的彩票和私人发行的彩票。 目前世界上有一百多个国家和地区在发行各种形式的彩票，这一产业的共同点在于：彩票绝大多数都是由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护；国家通过法律进行公众监督与检查并对发行采取一系列优惠政策。这说明在绝大多数国家，彩票就是国家专营的。在我国，目前不允许私人发行彩票。虽然不能排除将来有允许私人发行彩票的可能，但我认为，根据我国国情和世界彩票业的走向，起码在可以预期的未来，我国彩票业还应只限于政府发行的、公益性彩票。即彩票业由中国政府主办，国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查。“确立彩票为国家专卖品”这一一般性规则所对应的排他性规则就是：禁止发行私彩。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。因此，在中国境内发行彩票的主体应只限于中国政府及相关政府部门，个人和外资均不得在中国境内发行彩票。
第三，规定更为完善的彩票发行制度。各国（地区）彩票发行的批准权一般都集中在中央政府；美国、澳大利亚等联邦制国家的批准权则在州政府。一个国家（或一个州内）一般通过一个主办单位和一个专门的发行系统来发行一种彩票。 目前，我国彩票发行的审批权在国务院。除国务院，我国任何政府部门、组织、个人和外资机构没有授权发行彩票的权力。
1、明确彩票发行的独家垄断性，摆脱部门彩票怪圈，发行国家彩票。
　　这里所讨论的“彩票的独家垄断性”与上一段中我所提到的“国家专卖品”概念不是在一个层面上的。“国家专卖品”是相对于私彩而言的；“彩票的独家垄断性”是建立在“国家专卖品”之上的，目的是处理政府内部的关系。发行机构的独家垄断性是国际上最常见的一种市场组织结构形式。不论是政府专门设立的彩票管理局还是政府授权财政部或社会保障部，抑或政府授权给某一非政府商业银行机构来完成发行职能，在发行环节上实行独家垄断都是共同特征。 国家彩票就是以彩票发行的独家垄断性为基础的。目前，我国彩票的发行方式是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。所以我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制。因而，只有割断了部门与彩票的利益，由国家授权的机构统一经营，才能更有利于彩票法相关规则的制定和彩票业制度的完善。
　　在这一部分中，我要明确的问题是：要改革我国现行彩票发行制度，改为由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行。至于具体由什么机构来完成这一工作，我在下一部分中尝试讨论。
　　2、制度建设——彩票的主管机构
　　关于彩票的主管机构有如下几种选择：设立“彩票专卖局”，使之成为全国彩票业的管理机构；授权给财政部主管彩票业（如瑞典）；授权给某一非政府商业银行主管彩票发行（如日本政府指定日本第一劝业银行）等等。笔者认为，不论规定上述哪种方式或者还有其他管理模式，都必须满足“由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行”这个基本条件，并且应规定该机构的职责和权限。在此基础上才可以再分析哪种管理模式更适合中国国情。
　　3、制度建设——彩票的经营机构
　　通过查阅有关外国彩票发行的资料，我认为应将我国彩票发行制度改为：由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行，再由其授权彩票公司完成具体经营工作。不过，在下，官方的彩票机构是不会自身去进行网售业务。
在大多数国家中，彩票由政府授权的彩票公司经营，政府可以多种形式进行控制和参与管理，企业公司来具体运作。这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。
（四）完善网络彩票销售制度
2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。 是2002年财政部颁发的目前唯一针对彩票业的规范文件，文件中称由于风险大，禁止利用互联网发行销售彩票。
1、网络销售彩票的现状
统计表明，截至2007年底，开通彩票频道的网站有100多家，类似500万彩票网等专业代购彩票网站有10家。 目前网络售彩的网站主要有三类：一类是国家彩票中心授权的网站，例如中彩网，是由中国福利彩票发行管理中心的信息发布媒体；一类是取得地方省市级福彩或者体彩中心授权的网站，比如500万彩票网，大赢家以及澳客网站等，实际上相当于一个网上的投注站；再有一类就是未经任何单位批准授权的非法经营的彩票网站，这样的非法网站是占绝大多数，据估计这样的网站有近700家。
一方面，正规操作的网站确实给彩民带来了一定的便利。通过网站实名注册，在网上买彩票，比去街头投注站点购买更加便利。网售彩票类似电子商务平台，可以跨地购买，还可以借助网上银行大笔购买，肯定比抱着一堆钱去投注站要安全。
然而，另一方面，在网络售彩巨大的利益诱惑下，互联网彩票销售也出现了一些混乱的局面，私彩、欺诈、涉嫌赌博等现象层出不穷，整个行业遭遇信任危机。一些规模较小的彩票网站为了吸引客户，更是打出了“投注返佣金”、“收益保底”等承诺。 此类黑网站的泛滥，给网络彩票市场的管理带来诸多问题。比如，一些网站以国家彩票为名销售私彩，为赌球等活动提供渠道，使非法彩票等赌博活动进一步蔓延和泛滥；有人冒用彩票机构名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，损害国家彩票公信力；还有人向未成年人出售彩票等，严重扰乱了彩票市场秩序，影响了彩票市场健康发展。 可以说，网上售彩的便利与可能发生的问题在其诞生之初就已引起争议。由于缺乏有效管理和法律保障，这个行业一直泥沙俱下，游走在灰色边缘。除了中彩网等带有官方性质的彩票网站外，大量彩票网站均属非法黑网。尤其在近两年，来自彩民的投诉居高不下，令管理部门大为头疼。
因此，网络彩票销售市场必须整顿， 但对于非彩票机构网站的界定理解不准确，以为不包括我们这样的有省级彩票中心授权的网站。 在36号公告第三项，关于“严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为”中提到：对各地财政、公安部门依法责令停止利用互联网销售彩票而网站拒不停止的，各地电信管理部门要依据财政、公安部门认定的处罚意见以及提供的相应网站名称和互联网接入服务提供者名单，依法通知并监督互联网接入服务提供者终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理部门依据有关法律法规进行处罚。