财政部、国家税务总局关于证券投资者保护基金有关印花税政策的通知
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财政部、国家税务总局关于证券投资者保护基金有关印花税政策的通知
财政部、国家税务总局关于证券投资者保护基金有关印花税政策的通知
财税[2006]104号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、地方税务局，新疆生产建设兵团财务局：
经国务院批准，现对证券投资者保护基金有限责任公司(以下简称保护基金公司)及其管理的证券投资者保护基金(以下简称保护基金)的有关印花税政策通知如下：
一、对保护基金公司新设立的资金账簿免征印花税。
二、对保护基金公司与中国人民银行签订的再贷款合同、与证券公司行政清算机构签订的借款合同，免征印花税。
三、对保护基金公司接收被处置证券公司财产签订的产权转移书据，免征印花税。
四、对保护基金公司以保护基金自有财产和接收的受偿资产与保险公司签订的财产保险合同，免征印花税。
五、对与保护基金公司签订上述应税合同或产权转移书据的其他当事人照章征收印花税。
财政部 国家税务总局
二○○六年七月二十七日
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拆封合同的比较法分析
于海防，姜沣格
（烟台大学法学院，山东 烟台 264005）
（山东工商学院法学院， 山东 烟台 264005）
法律在数字时代的逻辑性与和谐性受到了来自迅速发展的技术所引导的威胁，各国纷纷着手解决与新技术同步而生的问题，[①]以期清除进入数字时代在法律上所面临的障碍。源于计算机技术推动与社会需求而产生的拆封合同作为传统合同类型的异化，对传统合同法、知识产权法以及消费者保护法等所产生的冲撞，早已引起两大法系各主要国家的重视与研究，美国判例法已建立起某些规则，现时正在努力向成文法规则转化，德国参考欧盟电子商务等指令修改民法典，于《债法之现代法》中有意对之进行调整，但是各国至今仍存留诸多问题悬而未决。然而随着计算机业以及电子商务的发展，拆封合同又衍生出点击合同、访问合同等新型合同，这也使对拆封合同的研究更具有基础性与现实性意义，因而也更具迫切性。
对于我国而言，在电子商务的全球化发展速度越来越快的背景下，我国的本土软件业迅速发展，国外软件业也已于我国加入WTO前后涉足我国，虽然我国目前并未出现拆封合同、点击合同等软件类合同诉讼，但在事实上，使用拆封合同进行软件销售、施行电子商务在我国已非常普遍，此类纠纷已经潜存于我国。鉴于此，我国深圳市刚刚出台的《深圳经济特区电子商务条例(草案)》中开始试图对拆封合同进行调整，然而该条例却未对拆封合同的具体规则作出明确，在缺少研究的情形下，唯一的定义条款甚至难以分辨拆封合同区别于其他合同的特点，这种欠缺也折射出学界对目前由技术促生出的新合同问题的忽视。因此，基于合同在市场交易中的重要地位，对拆封合同问题进行有向性研究，有助于从法律层面减少我国软件业以及电子商务发展中的不确定性，这对于研究合同法在数字时代的发展也具有基础价值。
一、异化的合同——拆封合同概述
（一）问题源起
计算机业自二十世纪九十年代以来，逐步成熟的技术降低了硬件生产成本，网络的平民普及化使用使计算机软件在公众市场上实行大规模销售成为必要，又由于从业者之间的竞争愈演愈烈，价格的随势走低又使业者在与个人购买者交易时难以通过对等协商来订立合同进行单独授权，[②]如果使用交易中惯用的默示合同，软件的无形财产性质又使之很难满足软件交易的必需，尤其是在依知识产权法不能对版权等施加令业者满意的保护的场合下更是如此。于是，软件业者利用契约自由主义，在格式合同之上发展出拆封合同来对自身利益进行保护。
使用拆封合同进行计算机软件销售现已成为各国软件业普遍的商业惯例：[③]有的直接将条款印制于包装之上，标明拆封即生效；有的在包装上加注提示，表明包装盒内存在一份合同书；有的在包装上没有任何说明，只是在包装盒内封入一份合同书。软件拆封合同内容则一般包括：软件版权声明、使用授权，用户限定，关于知识产权保护的约定，责任豁免等。拆封合同的使用迥异于传统，这构成了与传统法律相冲突的主要原因。
现代生活现已不能离开计算机须臾，而居于强势地位的计算机业者利用条款拟定者的便利，往往在合同中定有不公平条款或其他的与强行性规范相冲突的条款，一方面造成消费者对计算机软件的使用受到不合理掣肘，于消费者不利；一方面又会限制市场自由竞争，于技术进步、社会发展不利。拆封合同在计算机业中使用所招致的问题可能远远比使用于其他行业所可能引起的问题更多，很大程度上，这源于计算机与人们工作生活关系的密不可分，进而导致在对对立利益进行衡量时的难以取舍。
（二）问题所在
拆封合同是由一方当事人预先拟定，对方当事人只能凭包装上的条款、提示进行意思表示，付款接受标的物后方可知晓合同内容的格式合同。
作为一种格式合同，拆封合同由销售者预先拟定，通过在包装外或包装内进行提示，一旦拆封，则对方当事人须遵从合同限制，这种使用方式对于保护权利人的利益来说非常有利，但也正基于此而令其与传统合同在许多方面差之甚大，甚至与合同传统规则格格不入：首先，相对人无法就合同条款进行协商，在其付款之时甚至并不知晓合同详细内容；其次，拆封则生效似有违合同生效规则；再次，交易发生之时仍不为合同相对人所知的拆封条款是否构成有效的合同内容，这是拆封合同中最关键的问题；最后，如果承认拆封合同的使用合法，那么承诺行为、合同的成立、生效，以及条款的效力如何确认。
英美法传统的国家一般从软件版权授权角度而使用“拆封授权”（shrink-wrap license），来作为软件使用许可中的合同型授权的一种，有时也从合同角度使用“拆封合同”（shrink-wrap agreement），以表明与传统合同的区别。从英美法系的这种用语差别上，我们也可以看出拆封合同本身所呈现出来的非同以往的合同争议与知识产权属性。拆封合同使用的最主要的目的在于结合软件本身的特点，通过对合同作拆封使用来实行软件的规模销售、规模授权，降低成本、取得价格竞争优势，同时，通过契约自由主义设定债权相对权也可以收到知识产权保护的理想效果。由于拆封合同试图通过合同来对知识产权施加额外的保护，与作为强行法的知识产权法也时时产生冲突，从而体现了知识产权法与合同法的双重争议，同时又涉及到了市场自由竞争以及消费者保护等重大问题，这也是各国在面对拆封合同问题时颇费周折而争端不断的原因所在。
对拆封合同的研究肇始于英美法系的现实案例，此中研究又以居于全球软件业翘楚的美国为先。基于软件业以及电子商务在新经济的重要地位，欧洲各国以及南非、马来西亚、日本、澳大利亚等国家都已对拆封合同展开研究，争取在制度层面促进本国新经济的发展。自二十世纪九十年代起，美国便开始出现数例拆封合同案件，在这些案件中，拆封合同的效力问题成为案件的焦点。案件经由不同的联邦、地区法院审理，但在规则缺失的状态下，不同的法院却作出了区别非常明显的判决。拆封合同效力的认定在美国几经反复，即使是现在，伴随着对《统一计算机交易法》（the Uniform Computer Information Transaction Act ,UCITA）的争论，拆封合同又一次成为各界瞩目的焦点。在争论中，美国各法院对拆封合同曾经作出的判例被纷纷引用，以作为支持或反对的理由。所以，本文拟自美国的拆封合同判例以及UCITA中受到广泛争议的公众市场授权条款（mass-market license）开始对拆封合同进行研究，综合分析比较各国的相关规则，而后在我国法的背景下设计我国的拆封合同规则。
二、从判例法到成文法：拆封合同规则在美国的逐步确立
计算机业能够帮助美国占据新经济领先优势，原因之一便在于美国具有先进的计算机技术与全面的计算机法律制度，美国的相关判例、研究往往得到各国重视。对于拆封合同问题，在十几年的时间内，从判例法到制定法，美国逐步确定了相关规则。
（一）从否认到认可——判例法对拆封合同的接受
美国法院在不同的阶段表现出不同态度，由对以下案件的处理便可见一斑。
【内容摘要】: 2013年1月1日,新修订的刑事诉讼法正式颁布施行,加强检察机关对刑事诉讼的监督是本次刑诉法修改的一大特征。高检院根据新颁布的刑事诉讼法对旧版《人民检察院刑事诉讼规则》进行了大幅修订。控申部门作为检察机关行使检察监督职能的重要业务部门之一,此次修改主要从多个方面赋予了控申部门更广泛的监督职权,同时也对控告申诉检察工作提出了更高的要求,带来了新的任务和挑战,怎样把握好、履行好新刑事诉讼规则赋予控申部门的监督职能,解决司法实践中反映突出问题,对控告申诉检察工作的发展具有重要的理论和实践意义。
【关键词】:检察机关 刑事诉讼规则 控告申诉 应对
一、新规则中与控申部门有关的重点条文简析
规则与控告、申诉、举报工作相关的条文散落在8个章节中,共有44条,主要涉及了当事人诉讼权利的保护、举报控告的受理、处理、反馈,刑事申诉案件复查、刑事诉讼法律监督等方面。
(一) 明确与加强了控申部门的监督权
规则第57条明确规定了辩护人、诉讼代理人维护自身诉讼权利的控告、申诉权,列出了阻碍其诉讼权利的16种行为,内容包括回避、告知、会见、阅卷、收集证据、强制措施、听取意见、开庭等环节,当事人提出的申诉或控告由控申部门受理,相关办案部门配合。在我国的司法实践中辩护人、诉讼代理人的法定权利被办案机关不当限制或剥夺的情形比较普遍,律师法也没有规定相关的权利救济程序,一旦诉讼权利受到侵犯将只能通过原部门或上一级部门,通过投诉或信访的途径进行救济。新的诉讼规则根据修改后的刑诉法明确了阻碍其依法行使诉讼权利的16种情形,并且明确了办理部门为控告检察部门。
规则第157条至165条明确了人民检察院控告检察部门或者举报中心统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首。并且规定了控申部门或举报中心如何受理,受理后的处理方式、期限、答复与反馈,同时,对于涉及大要案的举报线索要按层级进行报备,并且明确了线索办理期限,新的诉讼规则更加明确与规范了检察机关的举报线索受理、日常管理和办理,有利于逐步减少线索管理混乱的情况,降低办案风险。规则第166条:举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查,第167条:举报中心对性质不明难以归口、检察长批交的举报线索应当进行初核。对群众多次举报未查处的举报线索,可以要求侦查部门说明理由。这两条明确了举报中心对不立案线索的监督职责,也是检察机关强化内部监督制约的重要一环。第178条:对于不立案的实名举报,由举报中心答复举报人。必要时可以由举报中心与侦查部门共同答复。此条规定解决了长期以来存在的实名举报答复难问题,由于控申部门或举报中心并不了解案件初查的情况,直接答复举报人往往很难让举报人满意,也失去了答复的意义,由侦查部门共同答复当面与举报人交流能够起到更好的效果。
规则第315条:被害人对人民检察院以没有犯罪事实为由作出的不批准逮捕决定不服提出申诉的,由作出不批准逮捕决定的人民检察院刑事申诉检察部门审查处理。也是控申部门内部监督职责的重要体现。
(二) 加强了控申部门刑事诉讼法律监督职能
规则第554条:人民检察院控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉,应当根据事实和法律进行审查,并可以要求控告人、申诉人提供有关材料,认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的,应当及时将案件移送侦查监督部门办理;规定了对于不立案监督案件控申部门受理后的前置审查职能。
规则第593条:当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误,向人民检察院申诉的,由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为:刑事申诉检察部门。关于在押犯的刑事申诉办理部门多次变更,现已统一归口刑事申诉部门,可以进一步规范已生效判决的刑事申诉案件办理,切实保护当事人合法权益。
规则第595条:人民检察院刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后,认为需要提出抗诉的,报请检察长或者检察委员会讨论决定。人民法院开庭审理时,由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。这个规定明确将已生效判决的抗诉权从公诉部门完全剥离出来,强化了内部制约和审判监督职能。
规则第600条:人民检察院公诉部门、刑事申诉检察部门办理按照审判监督程序抗诉案件,认为需要对被告人采取逮捕措施的,应当提出意见,参照本规则第十章的规定移送侦查监督部门办理;认为需要对被告人采取取保候审、监视居住措施的,由办案人员提出意见,部门负责人审核后,报检察长决定。规定了刑事申诉部门在办理抗诉案件时的采取强制措施的建议权。
二、新规则带来的困难与挑战
(一)窗口压力增大,息诉工作将会更加困难
修改后的刑事诉讼法加强了检察机关的法律监督职能,同时辩护人、诉讼代理人的提早介入,当事人维权意识的提高,都会大量增加控告、申诉的数量,这些控告申诉大部分需要通过控申窗口受理,窗口人员要负责各类控告、申诉材料的受理、听取当事人的诉求,还要进行初步的解释和说明,会大幅提高控申窗口人员的工作量,特别是目前许多新规定都缺少具体的实施细则,也增加了窗口的工作难度。此外,窗口人员往往还要承担信访接待工作,从目前来看,新闻媒体、社会舆论的监督,新媒体的介入,都给控申信访窗口的息诉化解工作带来了许多新的挑战和压力,“难缠”的信访对象越来越多,息诉化解的难度越来越大成为许多控申信访窗口面临的共同困难,新的刑诉法和刑事诉讼规则在实施初期各级司法机关还有一定的适应过程。当事人的维权诉求得不到及时处理,可能也会引发信访问题。这些都要求控申窗口人员要有更高的责任心、更好的耐心认真做好窗口工作。
(二)缺乏有效的监督手段,监督工作难以落实到位
控申部门是检察机关法律监督职能中的重要一环,同时也承担了大量的内部的监督职能,目前许多基层检察院的控申部门都存在外部监督缺少有效手段、内部监督乏力的情况。
新的刑事诉讼规则明确了16种阻碍诉讼权利的行为由控告检察部门接受并办理,由于控申部门没有办理具体案件,不了解具体案情,对公安机关、法院的相关办案部门和人员进行调查核实也存在一定的困难。并且对这些问题的监督主要是事后监督,监督手段一般是通过检察建议或纠正通知,对公安机关、人民法院及其工作人员不予纠正的法律责任问题缺乏硬性规定,是否纠正、纠正幅度仍由公安机关、人民法院自行决定,控申部门的监督缺少类似侦监、公诉部门监督的强制力,对外监督效力存在刚性不足的问题,缺乏具体、明确的监督程序,缺少制约被监督机关改正的机制,实践中实际操作起来难度很大,将导致监督效果大打折扣。
控申、举报部门还要承担对本院自侦案件线索办理的督察督办、不立案线索的审查、判决已生效案件的申诉、部分不起诉案件和不批捕案件的申诉。应该说其内部监督职能非常重要。但控申部门不是核心业务部门,要监督侦监、公诉、自侦这些检察机关传统的重要业务部门,往往力不从心,特别是基层检察院普遍存在监督制约机制缺失、监督乏力的情况,对承办部门的办理期限、反馈标准、督办效力等没有具体规定。在实际操作性中,由于相关规定过于笼统,控申部门移交相关业务部门办理的案件经常出现该复查未复查、该纠正未纠正、该查处未查出,或办理不及时、不能按时办结等问题,致使控申部门不能及时答复信访人或者答复缺乏力度,导致信访人不满,化解息诉工作难度增加。
(三)案件量显著上升,对办案人员的工作水平和能力提出了更高的要求
新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督,尤其强调在强制措施、辩护制度、证据制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题,此前很少接触,这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、审判监督、执行监督等相关业务,还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性,这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。
新修订的刑事诉讼规则将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为刑事申诉检察部门。同时,已生效判决的刑事申诉案件由刑事申诉检察部门派员出席法庭都对控申部门在刑事案件办理上提出了更高的要求。目前,控申部门普遍缺乏具有公诉经历、出庭经验的办案人员,并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利,这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求,如:对案件实体的审查能力,对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。
三、控申部门应对新规则的对策与建议
(一)改进工作作风,树立服务意识
于海防，姜沣格
（烟台大学法学院，山东 烟台 264005）
（山东工商学院法学院， 山东 烟台 264005）
法律在数字时代的逻辑性与和谐性受到了来自迅速发展的技术所引导的威胁，各国纷纷着手解决与新技术同步而生的问题，[①]以期清除进入数字时代在法律上所面临的障碍。源于计算机技术推动与社会需求而产生的拆封合同作为传统合同类型的异化，对传统合同法、知识产权法以及消费者保护法等所产生的冲撞，早已引起两大法系各主要国家的重视与研究，美国判例法已建立起某些规则，现时正在努力向成文法规则转化，德国参考欧盟电子商务等指令修改民法典，于《债法之现代法》中有意对之进行调整，但是各国至今仍存留诸多问题悬而未决。然而随着计算机业以及电子商务的发展，拆封合同又衍生出点击合同、访问合同等新型合同，这也使对拆封合同的研究更具有基础性与现实性意义，因而也更具迫切性。
对于我国而言，在电子商务的全球化发展速度越来越快的背景下，我国的本土软件业迅速发展，国外软件业也已于我国加入WTO前后涉足我国，虽然我国目前并未出现拆封合同、点击合同等软件类合同诉讼，但在事实上，使用拆封合同进行软件销售、施行电子商务在我国已非常普遍，此类纠纷已经潜存于我国。鉴于此，我国深圳市刚刚出台的《深圳经济特区电子商务条例(草案)》中开始试图对拆封合同进行调整，然而该条例却未对拆封合同的具体规则作出明确，在缺少研究的情形下，唯一的定义条款甚至难以分辨拆封合同区别于其他合同的特点，这种欠缺也折射出学界对目前由技术促生出的新合同问题的忽视。因此，基于合同在市场交易中的重要地位，对拆封合同问题进行有向性研究，有助于从法律层面减少我国软件业以及电子商务发展中的不确定性，这对于研究合同法在数字时代的发展也具有基础价值。
一、异化的合同——拆封合同概述
（一）问题源起
计算机业自二十世纪九十年代以来，逐步成熟的技术降低了硬件生产成本，网络的平民普及化使用使计算机软件在公众市场上实行大规模销售成为必要，又由于从业者之间的竞争愈演愈烈，价格的随势走低又使业者在与个人购买者交易时难以通过对等协商来订立合同进行单独授权，[②]如果使用交易中惯用的默示合同，软件的无形财产性质又使之很难满足软件交易的必需，尤其是在依知识产权法不能对版权等施加令业者满意的保护的场合下更是如此。于是，软件业者利用契约自由主义，在格式合同之上发展出拆封合同来对自身利益进行保护。
使用拆封合同进行计算机软件销售现已成为各国软件业普遍的商业惯例：[③]有的直接将条款印制于包装之上，标明拆封即生效；有的在包装上加注提示，表明包装盒内存在一份合同书；有的在包装上没有任何说明，只是在包装盒内封入一份合同书。软件拆封合同内容则一般包括：软件版权声明、使用授权，用户限定，关于知识产权保护的约定，责任豁免等。拆封合同的使用迥异于传统，这构成了与传统法律相冲突的主要原因。
现代生活现已不能离开计算机须臾，而居于强势地位的计算机业者利用条款拟定者的便利，往往在合同中定有不公平条款或其他的与强行性规范相冲突的条款，一方面造成消费者对计算机软件的使用受到不合理掣肘，于消费者不利；一方面又会限制市场自由竞争，于技术进步、社会发展不利。拆封合同在计算机业中使用所招致的问题可能远远比使用于其他行业所可能引起的问题更多，很大程度上，这源于计算机与人们工作生活关系的密不可分，进而导致在对对立利益进行衡量时的难以取舍。
（二）问题所在
拆封合同是由一方当事人预先拟定，对方当事人只能凭包装上的条款、提示进行意思表示，付款接受标的物后方可知晓合同内容的格式合同。
作为一种格式合同，拆封合同由销售者预先拟定，通过在包装外或包装内进行提示，一旦拆封，则对方当事人须遵从合同限制，这种使用方式对于保护权利人的利益来说非常有利，但也正基于此而令其与传统合同在许多方面差之甚大，甚至与合同传统规则格格不入：首先，相对人无法就合同条款进行协商，在其付款之时甚至并不知晓合同详细内容；其次，拆封则生效似有违合同生效规则；再次，交易发生之时仍不为合同相对人所知的拆封条款是否构成有效的合同内容，这是拆封合同中最关键的问题；最后，如果承认拆封合同的使用合法，那么承诺行为、合同的成立、生效，以及条款的效力如何确认。
英美法传统的国家一般从软件版权授权角度而使用“拆封授权”（shrink-wrap license），来作为软件使用许可中的合同型授权的一种，有时也从合同角度使用“拆封合同”（shrink-wrap agreement），以表明与传统合同的区别。从英美法系的这种用语差别上，我们也可以看出拆封合同本身所呈现出来的非同以往的合同争议与知识产权属性。拆封合同使用的最主要的目的在于结合软件本身的特点，通过对合同作拆封使用来实行软件的规模销售、规模授权，降低成本、取得价格竞争优势，同时，通过契约自由主义设定债权相对权也可以收到知识产权保护的理想效果。由于拆封合同试图通过合同来对知识产权施加额外的保护，与作为强行法的知识产权法也时时产生冲突，从而体现了知识产权法与合同法的双重争议，同时又涉及到了市场自由竞争以及消费者保护等重大问题，这也是各国在面对拆封合同问题时颇费周折而争端不断的原因所在。
对拆封合同的研究肇始于英美法系的现实案例，此中研究又以居于全球软件业翘楚的美国为先。基于软件业以及电子商务在新经济的重要地位，欧洲各国以及南非、马来西亚、日本、澳大利亚等国家都已对拆封合同展开研究，争取在制度层面促进本国新经济的发展。自二十世纪九十年代起，美国便开始出现数例拆封合同案件，在这些案件中，拆封合同的效力问题成为案件的焦点。案件经由不同的联邦、地区法院审理，但在规则缺失的状态下，不同的法院却作出了区别非常明显的判决。拆封合同效力的认定在美国几经反复，即使是现在，伴随着对《统一计算机交易法》（the Uniform Computer Information Transaction Act ,UCITA）的争论，拆封合同又一次成为各界瞩目的焦点。在争论中，美国各法院对拆封合同曾经作出的判例被纷纷引用，以作为支持或反对的理由。所以，本文拟自美国的拆封合同判例以及UCITA中受到广泛争议的公众市场授权条款（mass-market license）开始对拆封合同进行研究，综合分析比较各国的相关规则，而后在我国法的背景下设计我国的拆封合同规则。
二、从判例法到成文法：拆封合同规则在美国的逐步确立
计算机业能够帮助美国占据新经济领先优势，原因之一便在于美国具有先进的计算机技术与全面的计算机法律制度，美国的相关判例、研究往往得到各国重视。对于拆封合同问题，在十几年的时间内，从判例法到制定法，美国逐步确定了相关规则。
（一）从否认到认可——判例法对拆封合同的接受
美国法院在不同的阶段表现出不同态度，由对以下案件的处理便可见一斑。
【内容摘要】: 2013年1月1日,新修订的刑事诉讼法正式颁布施行,加强检察机关对刑事诉讼的监督是本次刑诉法修改的一大特征。高检院根据新颁布的刑事诉讼法对旧版《人民检察院刑事诉讼规则》进行了大幅修订。控申部门作为检察机关行使检察监督职能的重要业务部门之一,此次修改主要从多个方面赋予了控申部门更广泛的监督职权,同时也对控告申诉检察工作提出了更高的要求,带来了新的任务和挑战,怎样把握好、履行好新刑事诉讼规则赋予控申部门的监督职能,解决司法实践中反映突出问题,对控告申诉检察工作的发展具有重要的理论和实践意义。
【关键词】:检察机关 刑事诉讼规则 控告申诉 应对
一、新规则中与控申部门有关的重点条文简析
规则与控告、申诉、举报工作相关的条文散落在8个章节中,共有44条,主要涉及了当事人诉讼权利的保护、举报控告的受理、处理、反馈,刑事申诉案件复查、刑事诉讼法律监督等方面。
(一) 明确与加强了控申部门的监督权
规则第57条明确规定了辩护人、诉讼代理人维护自身诉讼权利的控告、申诉权,列出了阻碍其诉讼权利的16种行为,内容包括回避、告知、会见、阅卷、收集证据、强制措施、听取意见、开庭等环节,当事人提出的申诉或控告由控申部门受理,相关办案部门配合。在我国的司法实践中辩护人、诉讼代理人的法定权利被办案机关不当限制或剥夺的情形比较普遍,律师法也没有规定相关的权利救济程序,一旦诉讼权利受到侵犯将只能通过原部门或上一级部门,通过投诉或信访的途径进行救济。新的诉讼规则根据修改后的刑诉法明确了阻碍其依法行使诉讼权利的16种情形,并且明确了办理部门为控告检察部门。
规则第157条至165条明确了人民检察院控告检察部门或者举报中心统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首。并且规定了控申部门或举报中心如何受理,受理后的处理方式、期限、答复与反馈,同时,对于涉及大要案的举报线索要按层级进行报备,并且明确了线索办理期限,新的诉讼规则更加明确与规范了检察机关的举报线索受理、日常管理和办理,有利于逐步减少线索管理混乱的情况,降低办案风险。规则第166条:举报中心应当对作出不立案决定的举报线索进行审查,第167条:举报中心对性质不明难以归口、检察长批交的举报线索应当进行初核。对群众多次举报未查处的举报线索,可以要求侦查部门说明理由。这两条明确了举报中心对不立案线索的监督职责,也是检察机关强化内部监督制约的重要一环。第178条:对于不立案的实名举报,由举报中心答复举报人。必要时可以由举报中心与侦查部门共同答复。此条规定解决了长期以来存在的实名举报答复难问题,由于控申部门或举报中心并不了解案件初查的情况,直接答复举报人往往很难让举报人满意,也失去了答复的意义,由侦查部门共同答复当面与举报人交流能够起到更好的效果。
规则第315条:被害人对人民检察院以没有犯罪事实为由作出的不批准逮捕决定不服提出申诉的,由作出不批准逮捕决定的人民检察院刑事申诉检察部门审查处理。也是控申部门内部监督职责的重要体现。
(二) 加强了控申部门刑事诉讼法律监督职能
规则第554条:人民检察院控告检察部门受理对公安机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的控告、申诉,应当根据事实和法律进行审查,并可以要求控告人、申诉人提供有关材料,认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的,应当及时将案件移送侦查监督部门办理;规定了对于不立案监督案件控申部门受理后的前置审查职能。
规则第593条:当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误,向人民检察院申诉的,由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为:刑事申诉检察部门。关于在押犯的刑事申诉办理部门多次变更,现已统一归口刑事申诉部门,可以进一步规范已生效判决的刑事申诉案件办理,切实保护当事人合法权益。
规则第595条:人民检察院刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后,认为需要提出抗诉的,报请检察长或者检察委员会讨论决定。人民法院开庭审理时,由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。这个规定明确将已生效判决的抗诉权从公诉部门完全剥离出来,强化了内部制约和审判监督职能。
规则第600条:人民检察院公诉部门、刑事申诉检察部门办理按照审判监督程序抗诉案件,认为需要对被告人采取逮捕措施的,应当提出意见,参照本规则第十章的规定移送侦查监督部门办理;认为需要对被告人采取取保候审、监视居住措施的,由办案人员提出意见,部门负责人审核后,报检察长决定。规定了刑事申诉部门在办理抗诉案件时的采取强制措施的建议权。
二、新规则带来的困难与挑战
(一)窗口压力增大,息诉工作将会更加困难
修改后的刑事诉讼法加强了检察机关的法律监督职能,同时辩护人、诉讼代理人的提早介入,当事人维权意识的提高,都会大量增加控告、申诉的数量,这些控告申诉大部分需要通过控申窗口受理,窗口人员要负责各类控告、申诉材料的受理、听取当事人的诉求,还要进行初步的解释和说明,会大幅提高控申窗口人员的工作量,特别是目前许多新规定都缺少具体的实施细则,也增加了窗口的工作难度。此外,窗口人员往往还要承担信访接待工作,从目前来看,新闻媒体、社会舆论的监督,新媒体的介入,都给控申信访窗口的息诉化解工作带来了许多新的挑战和压力,“难缠”的信访对象越来越多,息诉化解的难度越来越大成为许多控申信访窗口面临的共同困难,新的刑诉法和刑事诉讼规则在实施初期各级司法机关还有一定的适应过程。当事人的维权诉求得不到及时处理,可能也会引发信访问题。这些都要求控申窗口人员要有更高的责任心、更好的耐心认真做好窗口工作。
(二)缺乏有效的监督手段,监督工作难以落实到位
控申部门是检察机关法律监督职能中的重要一环,同时也承担了大量的内部的监督职能,目前许多基层检察院的控申部门都存在外部监督缺少有效手段、内部监督乏力的情况。
新的刑事诉讼规则明确了16种阻碍诉讼权利的行为由控告检察部门接受并办理,由于控申部门没有办理具体案件,不了解具体案情,对公安机关、法院的相关办案部门和人员进行调查核实也存在一定的困难。并且对这些问题的监督主要是事后监督,监督手段一般是通过检察建议或纠正通知,对公安机关、人民法院及其工作人员不予纠正的法律责任问题缺乏硬性规定,是否纠正、纠正幅度仍由公安机关、人民法院自行决定,控申部门的监督缺少类似侦监、公诉部门监督的强制力,对外监督效力存在刚性不足的问题,缺乏具体、明确的监督程序,缺少制约被监督机关改正的机制,实践中实际操作起来难度很大,将导致监督效果大打折扣。
控申、举报部门还要承担对本院自侦案件线索办理的督察督办、不立案线索的审查、判决已生效案件的申诉、部分不起诉案件和不批捕案件的申诉。应该说其内部监督职能非常重要。但控申部门不是核心业务部门,要监督侦监、公诉、自侦这些检察机关传统的重要业务部门,往往力不从心,特别是基层检察院普遍存在监督制约机制缺失、监督乏力的情况,对承办部门的办理期限、反馈标准、督办效力等没有具体规定。在实际操作性中,由于相关规定过于笼统,控申部门移交相关业务部门办理的案件经常出现该复查未复查、该纠正未纠正、该查处未查出,或办理不及时、不能按时办结等问题,致使控申部门不能及时答复信访人或者答复缺乏力度,导致信访人不满,化解息诉工作难度增加。
(三)案件量显著上升,对办案人员的工作水平和能力提出了更高的要求
新刑事诉讼法进一步加强了检察机关对侦查权、审判权和执行权的监督,尤其强调在强制措施、辩护制度、证据制度、侦查措施、执行程序等容易侵犯诉讼权利的关键点加强监督。这些事项对控申部门来说是新增的课题,此前很少接触,这就要求控申检察干警不仅要精通侦查监督、审判监督、执行监督等相关业务,还要熟悉诉讼法律、证据制度等方面的知识。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性,这就要求我们必须高效、及时地处理对诉讼权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理。
新修订的刑事诉讼规则将不服生效的刑事判决、裁定的申诉案件办理部门由公诉部门、监所部门、控告申诉部门统一归口为刑事申诉检察部门。同时,已生效判决的刑事申诉案件由刑事申诉检察部门派员出席法庭都对控申部门在刑事案件办理上提出了更高的要求。目前,控申部门普遍缺乏具有公诉经历、出庭经验的办案人员,并且新法赋予了控申部门可以在再审程序中对被告人采取强制措施的权利,这些都对控申检察干警的专业素质提出了更高的要求,如:对案件实体的审查能力,对程序的驾驭能力、出庭抗诉能力和量刑建议能力等。
三、控申部门应对新规则的对策与建议
(一)改进工作作风,树立服务意识
