医用Ｘ射线诊断放射卫生防护及影像质量保证管理规定
卫生部
医用Ｘ射线诊断放射卫生防护及影像质量保证管理规定
1993年10月13日，卫生部
第一章 总则
第一条 为提高医用Ｘ射线诊断质量，保障受检者、放射工作人员和公众的健康与安全，根据《放射性同位素与射线装置放射防护条例》，制定本规定。
第二条 本规定适用于中华人民共和国境内，一切使用医用Ｘ射线诊断设备的单位和个人。
第三条 国家对医用Ｘ射线诊断的放射卫生防护及影像质量保证实行监督管理。
第四条 医用Ｘ射线诊断工作单位必须接受县级以上人民政府卫生行政部门的监督与指导。必须采取有效措施，提高影像质量；减少重拍率、误诊率及漏诊率；注意受检者的屏蔽防护，减少和控制受检者的照射剂量，做好放射卫生防护及影像质量保证工作。
第二章 许可证件申请与管理
第五条 凡从事医用Ｘ射线诊断工作的单位必须事先向所在地县以上人民政府卫生行政部门办理申请手续，经审查合格，领取《射线装置工作许可证》后，方可从事许可范围内的工作。
第六条 新建、扩建和改建的Ｘ射线机房，在场址选择、建筑设计、防护设施等方面，必须符合国家有关法规和标准的要求。必须按规定的程序接受县以上人民政府卫生行政部门预防性审查和竣工验收。
第七条 凡申请从事医用Ｘ射线诊断工作的单位、个人，必须具备以下基本条件：
（一）、具备与所开展的Ｘ射线诊断项目相适应的场所，设施和防护性能合格，运行指标满足所开展诊断项目要求的设备。
（二）、具备人民政府卫生行政部门确认的相应专业技能、熟悉防护知识，健康条件合格，并取得《放射工作人员证》的工作人员。
（三）、设有放射防护组织或专（兼）职放射防护人员，并建立工作人员及受检者防护和质量保证管理制度。
第八条 医用Ｘ射线诊断设备安装完毕后，必须经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门指定的机构进行验收检测。证明其主要运行指标及防护性能符合国家有关标准，领取《射线装置工作许可证》后，方可投入临床使用。
第九条 颁发《射线装置工作许可证》的人民政府卫生行政部门按有关规定对持证单位及个人进行定期核查，核查情况记录在许可证的附本上。
第十条 从事医用Ｘ射线诊断工作的单位或个人，需要变更许可范围或终止放射工作前，应及时到原审批部门办理变更或注销手续。
第三章 受检者的防护
第十一条 临床医师和放射科医师，在获得相同诊断效果的前提下，避免采用放射性诊断技术，合理使用Ｘ射线检查，减少不必要的照射。
第十二条 从事Ｘ射线诊断工作的单位，必须建立和健全Ｘ射线检查资料的登记、保存、提取和借阅制度。不得因资料管理及病人转诊等原因使受检者接受不必要的照射。
第十三条 对婴、幼、儿童、青少年的体检，不应将Ｘ射线胸部检查列入常规检查项目；从业人员就业前或定期体检，Ｘ射线胸部检查的间隔时间一般不少于两年；接尘工人的Ｘ射线胸部检查间隔时间按有关规定执行。
第十四条 临床医师和放射科医师尽量以Ｘ射线摄影代替透视进行诊断。未经省级人民政府卫生行政部门允许，不得使用便携式Ｘ射线机进行群体透视检查。
第十五条 对育令妇女的腹部及婴幼儿的Ｘ射线检查，应严格掌握适应症。对孕妇，特别是受孕后8—10周的，非特殊需要，不得进行下腹部Ｘ射线检查。
第十六条 放射科医技师必须注意采取适当的措施，减少受检者受照剂量；对受检者邻近照射野的敏感器官和组织进行屏蔽防护。
第十七条 候诊者和陪检者（病人必需被扶持才能进行检查的除外），不得在无屏蔽防护的情况下在Ｘ射线机房内停留。
第四章 Ｘ射线诊断的质量保证
第十八条 各医疗单位和Ｘ射线诊断科（室），必须按照医院分级管理标准要求，建立科室质量保证组织和制订本单位的Ｘ射线诊断质量保证方案（下称“质保方案”），质保方案的实施情况作为医院评审和放射科（室）临床科（室）考绩的重要依据。
第十九条 各医疗单位的Ｘ射线诊断科（室），应建立各Ｘ射线检查系统的评片标准和严格的评片制度；废片及重拍片要有记录，并作出原因分析；提出改进措施。
第二十条 Ｘ射线诊断报告书写的内容和格式由医疗单位制定出一定的规范，并有审定和签发制度。市（地）级以上医院放射科的诊断报告必须由主治医师以上的人员或主任授权的高年资住院医师签发。
第二十一条 Ｘ射线诊断科（室）应有质量保证工作的各种记录、质量控制检测胶片等资料。至少保存五年，并定期进行分析和评价。
第二十二条 各单位购置Ｘ射线诊断设备时，应根据拟开展的诊断项目，对Ｘ射线诊断设备提出明确的要求。在设备订购合同上，应对防护及影像质量性能指标，安装调试及验收检测提出要求。
第二十三条 各单位使用Ｘ射线诊断设备应由生产厂家或通过考核合格持有省级以上卫生行政部门签发的资格证书的专业技术人员安装。生产单位应提供产品合格证，安装者出具安装调试报告。
第二十四条 县级以上人民政府卫生行政部门对使用中的Ｘ射线诊断设备，应每年进行一次状态检测。设备进行重大维修或更换零部件后，必须进行验收检测，达到规定的指标方可继续使用。Ｘ射线诊断科（室）应对成像设备及器材定期地进行稳定性检测。
第二十五条 各级医疗单位应将Ｘ射线诊断设备的订购合同、产品说明书、各种检测和维修记录建立档案并长期保存。
第五章 放射工作人员的管理与培训
第二十六条 从事医用Ｘ射线诊断的工作人员，必须按有关规定的要求，在县级以上人民政府卫生行政部门指定的医疗卫生机构进行就业前体检及定期体检，并建立健康档案；按规定接受个人剂量监测，并建立个人剂量档案。
第二十七条 从事医用Ｘ射线诊断的工作人员，必须具有相应的专业技术和文化水平。必须掌握放射防护技术和管理法规知识，并经县级以上人民政府卫生行政部门指定的机构考核合格。
第二十八条 Ｘ射线诊断科（室）的所有工作人员应根据其在质量保证方案中所负的责任，接受相应的专业培训。
第六章 罚 则
第二十九条 凡未按要求对Ｘ射线诊断设备进行防护性能监测及运行质量控制，或Ｘ射线诊断设备不符合标准，又不进行校准和维修的单位，县级以上人民政府卫生行政部门可酌情给予警告、限期改进及吊销许可证等行政处罚。
第三十条 经检测发现Ｘ射线诊断设备存在严重问题时，县级以上卫生行政部门可令其限期改进、停止使用，对危及人员健康的，可按国家有关规定处以罚款。
第三十一条 放射诊断工作单位对上述处罚不服的，在接到通知书之日起十五日内，可以向上一级卫生行政部门申请复议，但对停止使用的决定，应立即执行。对复议结果不服的，在收到复议书之日起十五日内，可向人民法院起诉；对行政处罚不履行又逾期不起诉的，由决定处罚的人民政府卫生行政部门申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十二条 本规定中下列用语的含义：
1、Ｘ射线诊断科（室）：包括医院放射科（室）或临床放射科以及使用Ｘ射线诊断备从事疾病诊断或各种人体检查的科（室）。
2、Ｘ射线诊断质量保证：Ｘ射线诊断科（室）为获得稳定的高质量医学影像，同时又使人员受照剂量和所需费用最低所采用的系统行动。
3、Ｘ射线诊断质量保证方案：为保证Ｘ射线诊断的质量和诊断效果而设计的有组织的整体方案。
4、验收检测 新设备安装完毕后或现有设备进行重大维修后，为鉴定其是否符合约定指标而进行的检测。
5、状态检测 为评价设备状态或识别稳定性检测结果超出控制标准的原因而进行的检测。
6、稳定性检测 为确定Ｘ射线诊断设备或在给定条件下形成的影像，相对于一个初始状态的变化是否仍在允许的变化范围内，或为鉴别设备性能及影像形成过程的早期变化而进行的检测。
第三十三条 本规定由国务院卫生行政部门负责解释。
第三十四条 本规定自发布之日起施行。
附件：Ｘ射线诊断的放射防护监测方法
1、主题内容与适用范围
本方法适用于医用诊断Ｘ--射线卫生防护监测。不适用于影像质量控制检测。
2．透视用Ｘ--射线机及机房的监测
2．1监测项目
2．1．1受检者入射空气比释动能率；
2．1．2Ｘ--射线管头组装体泄漏辐射水平；
2．1．3工作人员防护区杂散辐射水平；
2．1．4焦台距；
2．1．5准直系统；
2．1．6受检者候诊部位的辐射水平；
2．1．7机房外环境辐射水平；
2．1．8透视机使用非“常断式开关”时，有无限时装置；
2．1．9为正确评价上述指标，验收或某些指标不合格时，必须加测管电压，必要时应检测管电流及半值层。
2．2监测及评价方法
2．2．1受检者入射空气比释动能率
2．2．1．1所需设备
（1）经刻度的低能剂量笔或电离室和适当的测读仪器；
（2）标准水模；
（3）测试架。
2．2．1．2使用普通荧光屏进行透视的Ｘ射线机的测量步骤；
（1）将剂量笔置于诊视床上中心线处，用透视的方法将剂量笔设定在荧光屏中心。调节限光器，使照射野略大于剂量笔的尺寸。锁定荧光屏和Ｘ射线管头组装体，用胶布标记剂量笔此时的位置；
（2）将剂量笔取下，充电调零后再放到刚才的位置上；
（3）用70ＫＶｐ，3ｍＡ的条件透视适当时间，使剂量笔的读数达到满刻度值的50％～100％；
（4）读出剂量计读数Ｋ，并按下式对其进行照射时间、刻度系数及能量响应的校正：
Ｋ＝Ｃ1·Ｃ2·Ｋ。·60／ｔ （1）
其中Ｋ为透视空气比释动能率，ｃＧｙ／ｍｉｎ；
Ｃ1为刻度系数；
Ｃ2为能量响应校正系数；
ｔ为测量时间，秒。
2．2．1．3使用影像增强器，Ｘ射线管头组装体在床下的Ｘ射线机的测量步骤；
（1）、（2）同2．2．1．2；
（3）在剂量笔的正上方放置一高度为5ｃｍ的测试架，架上放置充水的标准水模将影像增强器放在床上50ｃｍ处，由小到大调节照射野，使其恰为影像增强器的外切正方形。
（4）如果被测Ｘ射线机没有亮度自动控制装置，用70ＫＶｐ，ｌｍＡ进行照射。如果有亮度自动控制装置，则在自动控制状态下照射。照射时间根据剂量笔的量程决定，使剂量笔的读数达到其满刻度的50％～100％。在这种情况下测得的值称为“标准空气比释动能率”；
（5）将剂量计读数进行如2．2．1．2（3）相同的校正。2．2．1．4使用影像增强器，Ｘ射线管头组装体在诊视床上的Ｘ线机的测量步骤；
全部测量步骤同Ｂ，只是将剂量笔放在床上30ｃｍ处，标准水模放在剂量笔下方。照射野由小调大，刚刚布满监视器（影像增强器的外切正方形）。2．2．1．5结果评价；
有用线束进入受检者皮肤处的空气比释动能率不得大于5ｃＧｙ／ｍｉｎ。2．2．2Ｘ--射线管头组装体的泄漏辐射2．2．2．1所需设备；巡测仪，卷尺
2．2．2．2测量步骤：
（1）将照射野关到最小，如果不能达到零，则应在照射野内放置4ｍｍ厚的铅板；
（2）将透视条件调节到70ＫＶ，3ｍＡ。用巡测仪在管头组装体后方及荧光屏上、下、左、右，距焦点1米处巡测其泄漏辐射水平。如泄漏辐射的空气比释动能率低于50μＧｙ／ｈＲ则可以不进行严格的监测；
（3）如巡测结果表明，泄漏辐射的空气比释动能率高于50μＧｙ／ｈＲ，将管头组装体从诊视床上卸下，用4ｍｍ铅板堵住出线口，用巡测仪测量如图1所示的三个平面上的泄漏辐射水平。每一平面测8点，间隔45°。图1 管头组装体泄漏辐射测点示意图（略）2．2．2．3评价方法：
我国医用诊断Ｘ--射线防护标准要求，在最高管电压，最大管电流条件下（目前我国生产的Ｘ--射线机为100ＫＶ，2．8ｍＡ），泄漏辐射水平不得超过1000μＧｙ／ｈＲ。为防止万一损坏设备，除验收检测外可以在常用条件（70ＫＶ，3ｍＡ）下测量。如测得的漏射空气释动能率不超过120μＧｙ／ｈＲ即可认为合格。2．2．3工作人员防护区杂散辐射水平2．2．3．1所需设备：巡测仪，卷尺，标准水模2．2．3．2测量步骤：
立位防护区杂散辐射水平测量步骤
（1）将Ｘ--射线机设在立位状况。将测试用标准水模灌满水后，放在高于地面1150ｍｍ的架子上，模体贴近荧光屏；
（2）将线束中心对准水模中心，设台屏距为250ｍｍ。在透视条件下调节遮光器，使照射野为250ｍｍ×200ｍｍ。锁定荧光屏位置；
（3）按图2所标位置，测量70ＫＶ，3ｍＡ照射条件下，荧光屏前200ｍｍ（荧光屏到探测器灵敏体中心的距离）的平面上13点的空气比释动能率；
（4）机器及水模位置不变，改用该单位，该台Ｘ--射线机的常用透视条件进行照射，再测一次；2．2．3．3如该台Ｘ--射线机也做卧位透视，则还应测量卧位透视防护区杂散辐射水平。测试时的机器位置，水模放置，防护区及测试点分布见图3。图2 立体透视防护区杂散辐射水平测试平面示意图（略）图3 卧位透视防护区杂散辐射水平测试平面示意图（略）2．2．3．4评价方法：
一般情况下应根据医用诊断Ｘ线卫生防护标准进行评价。当工作量特别小时，应考虑每年实际曝光时间，酌情放宽。
使用影像增强器进行遥控透视或特殊检查的Ｘ--射线机可不测本指标或不按该标准对直接透视Ｘ射线机的要求进行评价。2．2．4焦台距2．2．4．1所需设备：
两只细金属丝做成的园圈，其中大圈直径为小圈的两倍；卷尺；透明胶带。2．2．4．2测量步骤：
（1）将小圈贴在透视床中间，大圈贴在荧光屏入射面中心；
（2）在透视条件下将荧光屏从贴近透视床处慢慢向远处拉，同时调整荧光屏的位置，使两圈图象重合，这时锁住荧光屏位置；
（3）测量透视床面到荧光屏入射面的垂直距离。根据几何学原理，这一距离与焦台距相等。2．2．4．3评价方法：
根据标准要求，焦皮距（与焦台距相等）不得小于350ｍｍ。2．2．5准直系统
2．2．5．1所需设备：
（1）带刻度尺的准直测试板；
（2）标准水模；
（3）测试架；
（4）钢卷尺。
测试程序2．2．5．2使用普通荧光屏的Ｘ射线机的测量步骤
（1）将荧光屏推到距诊视床最近处，将照射野设置为最大。这时，照射野应小于荧光屏。
（2）在透视条件下，慢慢将荧光屏往远处拉，当最大照射野等于荧光屏大小时，销住荧光屏位置；
（3）测量这时的床面到荧光屏后面板（与受检者身体接触的平面）的距离；
（4）将照射野缩小到1．5ｃｍ×1．5ｃｍ，测量照射野中心到荧光屏中心的距离。2．2．5．3使用影像增强器的Ｘ线机（影像增强器在床上）
（1）核查影像增强器与床下的Ｘ线管头组装体，看它们是否同步移动；
（2）将充水的标准水模放在床上，上面放置准直测试板。板上的圆点标记放在受检者的右肩部位；
（3）将影像增强器放到距床面最近处，照射野放到最大，在透视条件下，将影像增强器的中心对准测试板的中心，锁定影像增强器；从ＴＶ监视器中观察可以从影像中看到的最大刻度值；
（4）在测试板上方放置一只装有胶片的，20ｃｍ×25ｃｍ的片匣，在透视条件下照射适当的时间，使冲洗后的胶片的光密度为0．7～1．5；
（5）冲洗胶片，比较胶片上影像的照射野尺寸与ＴＶ监视器中看到的测试板刻度；
（6）将影像增强器拉到距床面最远处，把测试板放在测试架上，尽量靠近影像增强器的入射面（中间留一可以插入胶片匣的缝）；
（7）在透视条件下，将测试板中心与影像增强器中心对准。从ＴＶ监视器中观察透视影像尺寸；
（8）将装有胶片的25ｃｍ×30ｃｍ的片匣放到测试板上方，在透视条件下，照射适当的时间，使冲洗后的胶片光密度为0．7～1．5；
（9）冲洗胶片，比较胶片影像的照射野尺寸与ＴＶ监视器中透视影像尺寸。2．2．5．4使用普通荧光屏的Ｘ线机的测量结果评价
（1）中心偏差应不大于焦点到荧光屏距离的1％；（约为8ｍｍ）
（2）当最大照射野的尺寸与荧光屏大小一致时，荧光屏的入射面板到诊视床的距离不小于250ｍｍ。
2．2．5．5使用影像增强器的Ｘ线机测量结果评价
（1）透视影像的直径应接近影像增强器直径，其缩小量应不大于1ｃｍ；
（2）照射野的长和宽不应比影像增强器大出焦点到增强器输入面距离的3％，最大不超过10％，较好的设备可达到1ｃｍ以内。
（3）照射野的中心与影像增强器的中心偏差不应大于焦点到增强器输入面距离的1％。2．2．6受检者候诊部位的杂散辐射水平
本管理规定第十七条中规定，候诊者和陪同检查者（病人必须被扶持才能进行检查的除外），不得在无屏蔽防护的情况下在Ｘ--射线检查室内停留。
为受检者候诊设立的屏蔽区的辐射水平应不高于50μＧｙ／ｈＲ。2．2．7透视机房的环境辐射水平2．2．7．1所需设备：巡测仪2．2．7．2测量步骤：
按照“立卧位防护区杂散辐射水平”的监测规范设置监测条件（水模及照射条件）；
根据机房条件及周围人员居留情况设置监测点，一般应监测以下各点
（1）透视室门外，高1．3米，距门 5ｃｍ处；
（2）邻室墙外5ｃｍ，距Ｘ--射线机头最近处或其它辐射水平最高处；
（3）窗外，高1．3米，距墙面5ｃｍ处，或相同高度距离更远的位置上，辐射水平最高处。
（4）为寻找防护薄弱环节，提供防护最优化的措施时，可以监测诸如门缝之类人员不可能停留的位置，但不能作为评价该射线装置工作场所是否合格的标准。2．2．7．3评价方法：
机房周围的辐射水平评价必须与实际曝光时间（或工作量）相联系。大医院机房周围的辐射水平应低于5μＧｙ／ｈＲ，机房窗外人员很少接近或通过的区域，可采用1／16的居留因子，则可限制在50μＧｙ／ｈＲ。3一般摄影机及机房的监测3．1监测项目3．1．1Ｘ--射线管头组装体的泄漏辐射；3．1．2固有滤过及附加滤过；3．1．3限束装置；3．1．4Ｘ--射线摄影机房的环境辐射水平。3．2监测及评价方法3．2．1Ｘ--射线管头组装体的泄漏辐射；
摄影用Ｘ射线机的结构一般与透视机相同，检测方法相同。当同类管头组装体已测泄漏辐射的情况下，可不再重复测量。
3．2．2固有滤过及附加滤过
可采用与铍窗Ｘ--射线管对比的方法，测量Ｘ--射线束的第一半值层。实测时，根据测量半值层时的管电压及测得的半值层判断其固有滤过是否不低于要求值（见表1）。
此外，200ｍＡ以上的Ｘ--射线机还应检查是否具备有0．5ｍｍ，1．0ｍｍ，2．0ｍｍ铝当量的附加过滤板。表1
--------------------------------------------------
管电压（ＫＶｐ） | 最小半值层（ｍｍＡ）
----------------------|--------------------------
设计工作范围|测量电压|专用牙科机|其它Ｘ--射线机
------------|--------|----------|--------------
低于50| 30 | 1．5 | 0．3
| 40 | 1．5 | 0．4
| 49 | 1．5 | 0．5
50～70| 50 | 1．5 | 1．2
| 60 | 1．5 | 1．3
| 70 | 1．5 | 1．5
70以上| 71 | 2．1 | 2．1
| 80 | 2．3 | 2．3
| 90 | 2．5 | 2．5
|100 | 2．7 | 2．7
|110 | 3．0 | 3．0
|120 | 3．2 | 3．2
|130 | 3．5 | 3．5
|140 | 3．8 | 3．8
|150 | 4．1 | 4．1
--------------------------------------------------
3．2．3限束装置
根据标准要求“必须提供能调节有用线束矩形照射野的装置”。
为防止出现废片，造成对受检者的重复照射，要求光野与照射野重合一致。3．2．4Ｘ--射线摄影机房的外环境辐射水平3．2．4．1所需设备：巡测仪或热释光剂量仪3．2．4．2监测步骤：
（1）确定照射方向
①如Ｘ--射线机有可能向待测方向投照，应先将Ｘ--射线机头转向朝此方向照射。如无此情况，放在通常使用的照射方向；
②监测点选择同“透视机房”另加操作人员位置。
③在80Ｋｖｐ，30ｍＡ，5Ｓｅｃ照射条件下，测量待测点的比释动能率Ｋ，μＧｙ／ｈＲ；
④将Ｋ值除以1080，可得每100ｍＡｓ的曝光量，在待测点的空气比释动能，然后，根据该摄影机房的年曝光量估计人员受照剂量。
⑤用热释光剂量计进行监测时，可将剂量计置于待测点，测量一个月的累积空气比释动能。3．2．4．3评价方法：
在上述条件下用巡测仪测得操作位的Ｋ值不得超过300μＧｙ／ｈＲ。机房周围的Ｋ值不得超过30μＧｙ／ｈＲ。
如果用热释光剂量计测量一个月的累积剂量，工作人员操作位置上的累积空气比释动能每月不得超过1．4ｍＧｙ。
“村官越权发包土地”是否构成恶意串通？
社会聚焦 以案说法
（中企国盛律师事务所 王政 律师）
我国《合同法》第52条规定了合同无效的几种情形，其中因“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”所订立的合同即属于其中一种。对于此条款规定，司法审判实践中就如何执行问题向来存在颇多争议。有的法律人员甚至认为此条规定过于笼统、而且对“恶意串通”行为难以举证和认定，最好应当取消或避免适用。但是多数人还是认为保留此条款有相当的必要性。本文从一“村官越权发包土地案”谈起，对“恶意串通”行为的构成略作一下探讨，希望能得到法律界人士的批评和指正。
一、越权发包土地案简述
此案件发生于山东省东营市垦利县。这里位于美丽富饶的黄河三角洲上，是共和国最年轻的土地，也是国家唯一生产土地的地方。因为黄河水携带的泥沙每年都要让入海口的海岸线向海中推进几公里，时间久了就会产生出大批的良田。我们案件中所涉及的属于垦利县垦利镇高盖村集体所有的850亩孤岛耕地就是这样形成的。这些土地在形成后一直由高盖村村民集体进行耕种，1981年实行农业生产责任制后几年曾一度疏于管理。约在1991年，高盖村的村官就开始背着广大村民以每亩不足人民币五元的价格对外发包上述土地。约在2001年，该村村民委员会通过诉讼形式解除了与该土地原承包户的合同，该土地的使用权本又该重新回到高盖村全体村民手中。然而，对上述土地所发生的一切变故，都是由个别村官在一手操纵着，广大村民并不知情。村民们都一直认为土地还被原租户持续耕种着。
而实际上850亩集体土地使用权被收回后，高盖村的村官高某（时任该村“村民委员会主任”）却又背着广大村民在未召开村民大会或村民代表大会、未成立土地承包工作小组、未向村民公布承包经营方案的情况下，将上述已收回的850亩耕地以该村村民委员会名义（当时高盖村村民委员会委员共有三人，除村主任高某外，一名委员对此事不知情，另一名委员对合同具体内容不知情，）以每亩不足人民币20元的价格出租给薛某（承租时非高盖村村民），租期为12年（自2002年3月18日至2014年3月18日）。薛某承租土地后自己并没有进行耕种，而一直是通过对外转包的方式来进行渔利（自2007年始，上述耕地对外发包市场价每亩已经达到530元以上）。
2007年，新的村干部上台后，部分村民便开始要求村官对上述土地组织发包和耕种，原村委会主任（现任高盖村村党支部书记，村民委员会委员）的高某遂拿出上述土地已在2002年3月出租给薛某（现任该村村民委员）等人的《土地租赁合同》。高盖村村民了解到土地又被再次出租或发包的事情真相后，就高某非法出租集体土地之事便开始集体上访，要求政府部门出面予以解决。有关政府领导也曾组织人员对此事进行过协调，但是无法使双方达成一致的解决方案。最后，高盖村村民不得不拿起法律的武器授权村民委员会以“高某和薛某恶意串通，违反民主议定程序，签订损害集体利益、违反国家法律的无效合同”为由将高某和薛某告上法庭。
山东省东营市垦利县依法受理了此案，并迅速组成合议庭来审理此案。庭审时，被告高某和薛某拿不出就土地出租之事召开过村民大会或村民代表大会的证据，高某提供的《土地租赁合同》复印件中仅提到“经村民委员会同意”的字样，且高某当庭承认就土地出租之事没有召开过村民大会或村民代表大会。薛某的代理人及其提供证人当庭承认就承租土地自己并没有进行耕种而是对外进行转包的事实（理由是“合同中约定了可以对外转包”）。高某和薛某的代理律师认为：高某以村民委员会名义对外出租或发包土地的行为属于职务行为；上述土地的出租或发包价格为每亩20元（前五年半实际为10元），比1991年以前村官决定的每亩5元的发包价格要高，故不存在恶意串通和损害集体利益的问题；关于是否举行民主议定程序的证据应当由原告高盖村村民委员会承担。
原告高盖村村民委员会认为：对土地出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、新生效的《物权法》等相关法律都有明确规定，即对土地出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，必须通过民主议定的方式解决，即必须由村民委员会提交村民会议集体讨论决定，必须成立承包工作小组，必须公开承包或经营方案，由村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后，并报乡（镇）人民政府批准。被告高某在未取得村民大会或村民代表大会同意就以原告名义私自对外出租或发包集体土地的行为已构成无权处分，而且该行为严重侵害了高盖村其他村民的平等承包权益和种植权益，属于典型的权力滥用行为和恶意串通行为。
垦利县人民法院对本案一审的判决结论是：原告高盖村村民委员会提供的证据不能证明高某和薛某订立的合同的行为属于恶意串通，而且认定该《土地租赁合同》系双方当事人真实意思表示，符合法律规定，合法有效，本院予以采信。因为被告人之一高某在签订合同时担任原告的法定代表人，其在合同书上签字是履行职务行为，由此产生的法律后果应当由原告承担。
二、关于恶意串通行为的法律分析
垦利县人民法院对此越权发包土地案的判决缺少法律和事实依据是不言而喻的，尤其是对高某和薛某两被告“恶意串通”行为不予认定是没有依据的。
首先需要说明的是：我国《合同法》有“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”所订立的合同为无效合同的明确规定。其中“恶意串通”和“损害国家、集体或者第三人利益”是连在一起来规定的，它们分别反映了合同行为所产生的主、客观方面要件。其中“恶意”反映了合同行为的主观方面要件，“串通”、“损害国家、集体或者第三人利益”反映了合同行为的客观方面要件。
按照我们认识事物的逻辑和规律，当事人主观方面的意图或特征是不能由自己主观来证实的（除非当事人自己承认是恶意串通），而必须由其客观所表现的行为或行为后果来具体反映和证实，即客观反映主观，而不是主观决定客观。
即对合同行为而言，是否属于“恶意串通”应当主要看当事人的行为表现及行为表现所产生的实际法律后果。本人以为，对恶意串通的构成应主要从以下三个方面来具体进行认定：
（一）当事人的经办人订立合同时是否具有法定的职责权限或约定授权。任何法律行为，都是由人来具体操作实施的，合同的订立就是经过一系列的商业谈判后最终合同双方当事人意思表示真实一致后所产生的必然结果。那么，是谁在代表当事人作意思表示呢？肯定是由业务的具体授权经办人员或单位的负责人或法定代表人来作意思表示。如果是具体业务授权经办人员，则经办人员必须要取得单位的明确授权，如果是单位的负责人或法定代表人，负责人或法定代表人也应当取得法律、公司章程或相应法律文件的授权。如果非负责人或法定代表人经办人员不具有单位的明确授权，且在非表见代理的情况下，则构成无权代理。当然、无权代理所订立的合同经被代理人追认后才产生约定的法律效力；正常情况下，非经代理人追认的合同，属于无效合同。如果是单位负责人或法定代表人越权所订立的合同，其所产生的法律效果也不是必然由单位来承担，还应当结合其他因素具体判定合同是否有效。这些其他因素应包括是否违反国家强制性法律或法规的规定、是否损害国家、集体或第三人的利益等。
（二）合同的订立是否违反国家强制性法律或法规的规定。这里合同订立“是否违反国家强制性法律或法规的规定”应具体理解为合同订立的程序是否违法和所订立合同的具体内容是否违法。因为从程序上讲，某些合同的订立可能涉及有关当事人双方和国家、社会或第三方的重大利益，必须通过严格的合同订立程序保障才能避免合同内容违法或侵害国家、社会或第三方的利益。如必须通过行政审核或备案的合同、必须经过法定公示要件才生效的合同等。假如合同内容违反了国家强制性法律或法规的规定，如此内容的合同按照合同法52条第（五）款规定，其本身就属于必然无效的合同。该种无效合同的产生也很可能是当事人恶意串通的结果。即故意订立内容无效的合同。
（三）合同的订立损害了国家、集体或第三人的利益。如何具体确定合同的订立是否损害了国家、集体或第三方的利益是一个比较难以把握的问题。这一个问题需要在司法实践中通过法官行使自由裁量权来实现。但是，本人以为：此问题也并非属于无法具体量化或把握的问题，司法人员可以从以下几个方面来对是否损害国家、集体或第三人利益来进行认定：1、是否造成国家、集体或第三人积极财产的流失，如按低于正常市场的价格来处理国家、集体或第三人的财产。2、是否侵夺了国家、集体或第三人优先或平等订立合同的机会。如明知第三人有优先权而且同等条件下也会订立此合同却故意背其同其他人订立合同。3、限制或剥夺了合同标的物的合法权利人对标的物的正当使用，如通过合同的订立，使标的物的合法权利人丧失了使用标的物的机会或不能有效正常的使用标的物等。4、标的物权利人不知情的情况下，在属于国家、集体或第三人的财产上设定抵押、质押或其他担保形式的他项权利等。该种权利的设定可能会危及到标的物所有权的最终归属和安全。5、存在其他可能对国家、集体或第三人的利益造成损害的因素，如存在造成第三方商誉或名誉的损害等因素。
总之，司法审判人员只有在充分考虑此三方面因素的情形下，才能对当事人是否构成“恶意串通”作出正确的认定，而且这种认定是通过审判人员的自由裁量权和认知事物能力来具体实现的。
三、关于越权发包集体土地应构成“恶意串通”的法律分析。
还以本案为例，高某利用村民委员会职务之便在没有村民会议或村民代表会议授权的情形下就集体土地的对外出租或发包事宜与薛某签署《土地租赁合同》的行为完全符合合同法52条关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”规定的情形。其主要事实和理由是：
（一）任何合同的订立都是由具体的人员来办理的，关于该《土地租赁合同》的订立是由高某和薛某具体操作实施的。该《土地租赁合同》订立时，高某是高盖村村民委员会主任；高某负责管理高盖村村民委员会公章；薛某非高盖村村民；合同上有高某和薛某的名字。
（二）该《土地租赁合同》的订立没有经过正当的法定或约定授权，因为村民委员会行使权力必须有的明确的法律规定或全体村民会议的明确授权。很简单，没有法律规定、没有全体村民会议的明确授权或不按法律规定或授权实施处置集体财产的行为就是越权。该《土地租赁合同》中明确写明该合同是经“村民委员会同意”签订的，而实际当时三名村民委员中，一名不知情，一名一审曾作为被告证人当庭就承认对合同具体内容不知情。而按照法律明确规定，村民委员会的行使权力必须是法定的，国家法律没有赋予“村民委员会拥有直接对外出租、发包或处置集体土地的权益”，也没有规定“村民委员会主任可以代表村民委员会或村民会议直接拥有对外出租、发包或处置集体土地的权益”。虽然高某自认为自己有这方面的权力，但也曾明确承认此出租集体土地行为没有召开过村民会议或村民代表大会，也就是说，没有取得明确的授权。
（三）该《土地租赁合同》的订立程序严重违法国家基本法律。我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等基本法律法律明确规定：集体经济组织成员内部对本集体土地享有平等的承包权利，对外享有优先的承包权利。土地承包方案的调整或对外发包经营或转包行为必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意并报乡（镇）人民政府。村民委员会经授权后处置集体财产必须遵从集体利益最大化原则。本案《土地租赁合同》的订立程序违反国家基本法律的上述规定。
（四）本《土地租赁合同》订立所产生的后果是严重损害高盖村村民、村集体和不特定第三人的利益。具体表现在：
1、签订因没有经过召开村民大会认可，没有公布承包经营方案，真正剥夺了高盖村村民对自己土地平等的承包权益和对外优先的承包权益。这种侵害村民对集体土地平等承包权和优先承包权的行为本身就是对村民和村民集体利益的最大损害。
2、该《土地租赁合同》约定了“承租方在合同期内，可以转包”条款公然违反国家法律的强制性规定，并且薛某已按照该违法条款将非法承租的土地进行了非法转包，薛某承租或转包高盖村集体土地的行为没有经过垦利镇人民政府批准，其违法行为再次构成对高盖村村民优先和平等的承包权益的侵害。
3、该《土地租赁合同》的签订剥夺了高盖村全体村民对自己土地的正常种植权利，使高盖村村民丧失了耕种本集体土地的机会。
4、该《土地租赁合同》的对外出租或发包，没有经过正当的公开竞价程序。对外出租或发包价格异常低廉，不仅侵害了集体成员的利益，也侵害了非集体成员作为第三人的利益，且不利于实现集体财产增值或实现集体利益最大化。
毋庸质疑，通过我们对“恶意串通”行为构成和本案案情的分析的法律分析，我们完全可以理直气壮地判定高某和薛某在本案中的行为构成典型的“恶意串通”。但是本案审判人员对此“恶意串通”行为却不予认定，这不得不让我们再次想到此案件的背后可能存在更多不为人知的因素，那我们就不必去猜测或讨论了吧。
