北京市交通局、北京市财政局、北京市物价局通告
作者:法律资料网 时间:2024-07-25 16:29:15 浏览:8579
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
北京市交通局、北京市财政局、北京市物价局通告
北京市交通局、北京市财政局、北京市物价局通告
北京市交通局 市财政局 市物价局
《北京市实施〈贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定〉细则》，1992年8月10日经市人民政府京政发（1992）49号文批准，现发布施行。
附件：北京市实施《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》细则
（1992年8月10日北京市人民政府批准，1992年9月14日北京市交通局、北京市财政局、北京市物价局发布）
第一条 为实施交通部、财政部、国家物价局发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》（以下简称《规定》），结合本市具体情况，制定本细则。
第二条 凡在本市行政区域内贷款、集资修建的高等级公路和大型公路桥梁收取车辆通行费（以下简称通行费），均依照《规定》和本细则执行。
第三条 市交通局是本市收取通行费工作的主管机关；市公路局和区、县公路分局及其所属通行费征收所（以下统称公路管理部门），具体负责通行费的收取和日常管理工作。
第四条 凡利用贷款或集资新建、改建（不包括局部改造）的下列公路和公路桥梁，需要偿还贷款或集资的，经市人民政府批准，可对过往车辆收取通行费。
一、长300米以上的桥梁。
二、高速公路。
三、里程在10公里以上的一级公路和里程在20公里以上的二级公路。
第五条 收取通行费的具体标准，由市公路局会同市财政局、市物价局，根据桥梁或公路长度、还款额度、收费期限、交通量大小、车辆负担能力和便利通行等情况确定，报市人民政府批准后执行。
第六条 收取通行费的公路、桥梁（以下简称收费公路、桥梁）的建设应符合《公路工程技术标准》，并建有相应的封闭设施和收费站，经正式验收合格后，方可收取通行费。
设立收费站，应报市人民政府批准。
第七条 机动车辆通过收费公路、桥梁，必须按照规定的标准足额交纳通行费。
设有固定装置并正在执行紧急任务的消防车、医院救护车、公安机关的警备车和经市人民政府批准的其他机动车辆，可免交通行费。
公路管理部门用于公路养护和管理的车辆，免交通行费。
第八条 机动车辆通过收费公路、桥梁，驾驶人员必须在收费站主动停车，按序交费，并接受收费人员对交费情况的检查。
第九条 公路管理部门收取通行费，使用由市财政局监制、市公路局统一印制的收费票据。收取的通行费由市公路局在银行按收费公路、桥梁名称设立专户存储。
第十条 违反本细则的规定，有下列行为之一的，由公路管理部门视情节轻重，分别给予下列处罚：
一、对不按规定交纳通行费的，责令车辆驾驶人员或车辆所有人补交，并处以应交通行费金额5倍的罚款。
二、未经批准，擅自收取车辆通行费的，予以取缔，没收全部非法收入，并处以全部非法收入额2倍以下的罚款。
三、以伪造的通行费票证为凭通过收费公路、桥梁的，责令补交通行费，并处应交通行费金额10倍的罚款。
第十一条 收费人员必须忠于职守，严格按规定标准收费。在执行公务时，按规定着装，佩带“中国公路征费”胸章，持有“中华人民共和国公路征费检查证”。
第十二条 收费人员玩忽职守，徇私舞弊，不按规定收费，造成恶劣影响的，由其所在机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十三条 在京津塘高速公路北京行政区域内的路段收取车辆通行费，按国家有关规定执行。
第十四条 本细则实施中的具体问题，由市交通局负责解释。
第十五条 本细则经市人民政府批准，自市交通局、市财政局、市物价局发布之日起施行。
1992年9月14日
下载地址: 点击此处下载
试论医疗侵权责任构成中因果关系的判定
钱贵
当代医疗科学尚处于反复探索和验证的经验科学阶段，医疗领域内的许多事物，医学家们还不能准确完全的认知。在医疗实践等客观活动中，势必会出现形形式式的问题，引发医患之间的矛盾和纠纷。近年来，医疗损害赔偿纠纷呈明显上升趋势，医患矛盾成为社会稳定的一大隐患因素。法官在审理医疗侵权案件时，面临着如何正确运用法律，在切实维护患者生命健康等合法权益的同时，作出与当代医学科学相适应的公正裁判，促进医疗卫生事业良性发展的严峻现实。因果关系作为医疗侵权行为责任中的重要构成要件，是医疗侵权行为归责的基础和前提。合乎医学和法律的要求，公平公正地确定医疗侵权行为中的因果关系是医疗侵权案件审理的核心环节。然而在审判实践中，对因果关系的审查和认定有简单化、程式化的倾向，或过分依赖于医疗事故鉴定，或完全不信任和采用鉴定结论，这些倾向均不利于案件公正审判，不利于及时化解医患之间的矛盾。笔者试从侵权责任构成的法理视角，结合审判实践中的一些案例阐述因果关系判定的一管之见。
一、因与果的审查及判断
因果关系是事物之间的因果联系，有因才有果，先有因后有果，在层次和时间上，因果排列的次序是不能颠倒的。探明事物间是否存在因果关系，首先必须查明什么是“因”、什么是“果”。传统侵权行为法理论认为，侵权责任的构成要件有四点：1、受害人被损害的事实；2、行为人的违法行为；3、违法行为与损害事实之间具有因果关系；4、行为人主观上具有过错。由于因果关系涉及到侵权行为的可归责性及最终民事责任的承担，因此因果关系作为侵权行为及损害赔偿法的核心问题，也是侵权责任构成的核心要件。医疗侵权行为作为特殊侵权行为的一个分支，无疑其责任构成分析应当放在侵权行为法责任架构的系统视角下进行，因果关系的分析认定必然围绕“因”和“果”的审查判断层层展开。
从诉讼的角度看，在医疗侵权纠纷中，首先出现的是患方证明自己在就诊时受到人身损害的事实。患方的受损事实就是因果关系中的“果”，是当事人提起诉讼的必要条件，是法官审理侵权案件时应当首要查明的问题。经过当事人充分的举证，是否存在受损事实比较容易查明。但是需要注意的是，医疗侵权属于特殊侵权，患者的受损来源于医疗行为，是医源性损害。不能将在医院发生的一般侵权纠纷作为医疗侵权案件来处理。比如，患者到医院就诊时，由于医院门诊地面湿滑而跌倒受伤，显然患者受损并非医疗行为所导致，该类案件当然不能作为医疗侵权案件来处理。一般而言，医源性损害是指患者在医院就诊时，因诊断错误、延误治疗、诊疗措施不当、违反操作规程等过失医疗行为造成患者生命健康权、隐私权或其他人格权受到的损害。医源性损害通常表现为患者病情加重、死亡或引发新的生理、心理疾病。比如输血后感染丙型肝炎，即是医疗行为引发新的疾病。对于损害事实的存在是由受害人举证证明的，只要患者证明自身医源性损害存在，即可认定“果”成立。
医疗侵权纠纷中，根据因果关系在侵权责任构成中的功能，因果关系的“因”包括两层涵义，“因”的第一层涵义是：“因”是一种医疗行为。广义的医疗行为是指为促进人体健康、延缓衰老、延长寿命而针对个体展开的诊疗、保健、预防、美容等医疗卫生活动。狭义的医疗行为是指医疗机构及其医务人员针对疾病患者所进行的诊治活动。本文主要针对狭义的医疗行为展开讨论。医疗行为又可分为作为和不作为，认定作为和不作为需参照法律法规的具体规定。这就引申出“因”的第二层涵义是：“因”是违法的医疗行为。医疗侵权案件中必须围绕这两层涵义查明“因”，即医疗行为是否存在、医疗行为是否合法。关于医疗行为的存在应当由患者举证，审理中较易查明。医疗行为是否合法，则应由医方举证。医方举证后，法官则须对医疗行为的合法性进行审查，合法性审查不仅是确定行为是否违法的依据，也是认定医方主观过错的关键所在。在医疗侵权案件中，通常通过医方的违法医疗行为推定医方存在过错。因此，审查医疗行为的合法性对于分析侵权责任构成诸要件是极其重要的。
合法性审查，就是针对医方是否遵循法定义务、履行约定义务和附随义务进行审查，实践中主要是对医疗行为是否合乎医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规进行审查。这与一般合同效力的审查完全不同，审查所依据的法律规范分为三个层次：
1、医疗卫生法律：即全国人民代表大会及其常委会制定的法律，主要有《食品卫生法》、《药品管理法》、《传染病防治法》、《献血法》、《红十字会法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等。
2、行政法规：即国务院制定的规范性文件，如《医疗事故处理条例》、《医疗机构管理条例》、《传染病防治法实施办法》等。
3、部门规章：即卫生部制定颁布或参与制定联合发布的具有法律效力的规范性文件。如《医疗机构管理条例实施细则》、《全国医院工作条例》、《医院工作制度》、《医院工作人员职责》、《医师执业注册暂行办法》、《医疗机构临床用血管理办法（试行）》、《护士管理办法》等。
关于诊疗护理规范和常规，广义的是指卫生行政部门及其全国行业协（学）会针对本行业特点，制定的各种标准、规程、规范、制度的总称。如《临床输血技术规范》、《医院感染管理规范》、《医院消毒卫生标准》、《医院消毒供应室验收标准》等；狭义的诊疗护理规范、常规是指医疗机构制定的本机构医务人员进行医疗、护理、检验、医技诊断治疗及医用物品供应等各项工作应遵循的工作方法、步骤。
对“因”和“果”的审查判断是正确判定因果关系的前提和基础，缺一不可，否则因果关系就无从分析。在审理医疗侵权案件的活动中，查明患者受损事实及医疗行为等责任构成要件，最终都是为因果关系的判定进行服务。
二、因果关系的认定
必然因果关系说长期以来一直是我国民法界的通说。
通说认为：“所谓因果关系，按照马克思列宁主义的哲学观点，它是各种自然现象和各种社会现象之间所存在的内在的合乎规律的客观联系”。“确定因果关系，就是要从客观现象中去寻找揭示它们之间所存在的不依我们的意志为转移的必然联系。” “违反民事义务的行为与损害事实之间有因果关系，指的是违反民事义务的行为与损害事实之间存在着客观的必然的因果联系。就是说，一定的损害事实是由该违反民事义务的行为所引起的必然结果，而该违反民事义务的行为正是引起一定损害事实的原因，如果没有这一行为，就不会发生该损害事实。”
梁慧星先生则反对必然因果关系说而主张相当因果关系说，认为相当因果关系说与必然因果关系说，两者的根本区别在于：前者强调结果发生的“可能性”；而后者强调结果发生的“必然性”。且前者所强调的“可能性”，取决于“社会一般见解”，“在通常情形下，依一般社会经验，认为有此可能性”，即有相当因果关系；而后者强调的“必然性”是“客观的存在”，与人的认识无关。必然因果关系说的缺陷在于混淆了哲学上的因果关系与法律上的因果关系，以哲学因果关系概念代替法律因果关系概念。必然因果关系说貌似符合唯物辩证法，实为形而上学。依唯物辩证法，客观事物的必然联系，即客观规律是可以认知的。但这种认识有待于整个人类的实践活动，而人类的实践活动是不断发展的历史过程。要求法官处理每一个具体案件，均能准确掌握其必然性因果联系，恰恰与唯物辩证法相违背。法律的任务在于协调社会生活中各种利益冲突，维护社会公平与正义。法官在裁判案件时，主要是依循社会生活的共同准则，公平正义观念及善良风俗习惯和人情常理。相当因果关系说不要求法官对每一个案件均脱离一般人的智识经验和认识水平，去追求所谓“客观的、本质的必然联系”，只要求判明原因事实与损害结果之间在通常情形下存在的可能性。作为一种法律学说，相当因果关系说是科学的。
侵权行为法上的因果关系，从本义上讲，是指致害行为或物体与损害之间的客观联系。必然因果关系说的缺陷在于仅将因果关系作为一个事实问题去认识，而忽略了因果关系在法律上的问题。目前，在各国司法实务中占主要地位的是相当因果关系说、法规目的说和英美法上的可预见性理论。英美法系，对因果关系的认定存在“事实上因果关系”和“法律上因果关系”两个步骤，对“事实上因果关系”的认定属于事实问题，由陪审团认定。“法律上因果关系”的认定依靠一个核心理论——可预见性理论，即由法官来判断被告的行为是否低于法律所要求的注意义务标准，依此种注意义务标准，损害是否可以预见，如能预见，被告就应承担责任。因果关系的认定与认定被告是否具有“过失”的客观标准相统一，在一定程度上，从主观状态出发，判断加害人的行为与损害之间是否具有可作为归责依据的因果关系。法官依据社会价值观和社会普遍要求，做出法律所要求的注意义务标准的主观判断。
相当因果关系说在我国台湾实务界已运用数十年，我国台湾民法权威王泽鉴先生认为，侵权行为法上的因果关系可以分为两种：责任成立的因果关系和责任范围的因果关系。其中，相当因果关系说区分责任成立的因果关系和责任范围的因果关系，在认定上区分认定条件关系和认定相当性两个步骤。在条件关系的认定上，采用“无此行为，必不生此种损害”的公式。在具体归责中，为限制条件关系的界限，从而限制侵权责任的范围，则需进一步认定“相当性”，即侵权行为在多大程度上导致损害结果。王泽鉴先生认为“相当因果关系不仅是一个技术性的因果关系，更是一种法律政策的工具，乃侵权行为损害赔偿责任归属之法的价值判断。”
王泽鉴先生的论说与英美法系的因果关系理论，有相通之处，两者都主张从事实和法律两个层面去分析因果关系。责任成立的因果关系相当于事实上的因果关系，责任范围的因果关系相当于法律上的因果关系。这其实就是对因果关系进行认定的“两分法”，是认定因果关系的方法论。前者要解决的是侵权责任是否成立，后者要解决的是在多大范围内承担赔偿责任的问题。在判断这两个层次的因果关系时，前者体现法律事实，后者则体现政策性判断。
医学对人体器官器质性构造的认识已经达到一定水平，但是对人体器官功能的运行机制还存在太多的假说，特别是发病机制，在病理学中长期存在着多种争论。医学作为一门尚处于经验科学阶段的人体科学，还缺乏缜密系统的理论予以指导，加之又存在千千万万的个体差异，因此医学的不确定因素很多，实践性很强，每一种防治疾病的方法都需要在实践中摸索和验证，医疗行业是具有高科技含量和高风险的行业。采用相当因果关系说，既能及时保护患者的合法权益，又能与当代医学的发展相适应，是公平公正地处理医疗侵权纠纷的最佳选择。尤其是相当因果关系说中的因果关系认定“两分法”，对医疗侵权纠纷的处理有极大的适用价值，它为法官提供了一个有效的分析框架，借助于这种分析框架，可以使法官对因果关系问题有一个比较清醒的认识：即因果关系有着不同的层次，不同层次的因果关系有着不同的功能领域，在不同的领域中因果关系有着不同的存在价值。首先因果关系是医疗侵权责任成立的基础和出发点；其次它又能避免无限扩大医方的民事法律责任，赋予医方医疗自主权，促进医方探索更好的疾病防治方法。“两分法”使法官在维护患者合法权益与促进医学事业的发展之间能够比较容易地寻求到平衡点。
在医疗侵权纠纷中，对事实上因果关系和法律上因果关系的分析认定，要依据不同的个案事实进行具体的分析。台湾判例学说均采用同一的认定公式：即无此行为，虽不必生此损害，有此行为，通常即足生此种损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此种损害，有此行为通常亦不生此种损害者，即无因果关系。台湾判例对医疗事故因果关系的认定，常采用统计的因果关系和盖然的因果关系，其判断模式为：某种因素与疾病发生之原因，就医学上可考虑之若干因素，利用统计学的方法，以“合理之盖然性”为基础，即使无法经由科学严密之实验，亦不能影响该因素之判断。笔者认为，台湾判例学说中关于因果关系的认定法则，完全可资借鉴。
实践中，法官对于医疗侵权纠纷的因果关系判断，大多依赖于医学鉴定，笔者认为医学鉴定非为每一个案件所必要。依常人的智识经验，足可认为无合理之可能的，可以直接否认具有因果关系，亦无需进行医学鉴定。比如笔者曾经审理的一起医疗纠纷案件，患者认为医方为其做胃镜时消毒不严致其患“浅表性胃炎”，但是经过比较前后两次胃镜所摄图片，患者胃粘膜的病理特征没有发生任何变化，可以确认患者在医方首次做胃镜时就患有“浅表性胃炎”，“果”发生于“因”之前。因此法庭直接断定疾病与医疗行为无关，亦未接受患者要求进行医学鉴定的申请。如果案件涉及复杂的医学专业知识，彼“因”是否能造成此“果”，即使其“可能性”亦非一般人可以认知，则必须进行医学鉴定。比如“一点癌”（一点癌是指癌症发病初期，癌细胞局限于某组织上，尚未扩散。）案件，医方为患者做胃镜检查时，在所怀疑的病变部位镊取组织进行活检，发现了癌细胞，随后征得患者同意，为患者进行了胃部分切除术，按照医学常规，对切除的胃组织进行病理学检查，结果没有发现癌细胞。在医学上是否有“一点癌”的记载，本病例是否符合“一点癌”的特征，这就必须依赖专家组的鉴定意见，法官本身不可能具备认定此病例的专业素质和资格。医学鉴定的主要目的是，由医学专家对事实上的因果关系进行认定，同时分析医方行为是否存在过失，从而为法官进行法律上因果关系的判定提供依据。
法官面对医学鉴定结论时，一定要注意克服两种倾向：一是完全依赖于医学鉴定结论；二是完全不信任医学鉴定结论。法官只能将医学鉴定结论作为一项民事诉讼证据来对待。鉴定结论属于案件的事实范畴，不属于法律范畴，从另一个层面讲，鉴定结论是专家的证言。因此，法官不仅对鉴定的真实性、准确性需要审查，而且要在当事人间组织质证。有人主张，医学鉴定结论具有专断性，法官无权审查，其依据是法官无此专业能力。这种意见是不恰当的。诚然，法官不具备进行医学鉴定的专业资格，但是法官可以对医疗行为的合法性进行审查，向权威的专业人士求教相关医学领域的问题，依据法律、法理和良知，作出实事求是的判断。主张医学鉴定的专断性，违背法律的基本规则，是对法官行使审判权的限制，难以避免医方与鉴定组织及其人员的作弊行为，不利于保护受害人的合法权益。因此，法官必须依据诉讼证据规则对鉴定结论进行审查、组织质证。法官可以依据审判经验审查鉴定人员、组织、程序及结论的合法性、客观性，作出自己的判断，对不合法、不客观的鉴定结论不予采信，另行组织专家鉴定组重新鉴定。法官作为纠纷的最后裁判者，在鉴定结论面前不能无所作为、听之任之。
综上，在医疗侵权案件的审理中进行因果关系的判定，首先需查明“果”之所存、“因”之所在。其次，运用“两分法”，借鉴台湾判例学说关于因果关系的认定规则，对因果关系进行事实上和法律上两个层面的分析。在寻求医学鉴定结论对事实上因果关系支持的同时，最终由法官依据社会公共利益的普遍要求进行价值判断，作出合乎法律规定和当代医学现状的公正裁判。
北安市人民法院 钱贵
国家环境保护总局
国家环境保护总局文件
环发[2003]84号
关于印发《滇池流域水污染防治“十五”计划》的通知
云南省人民政府
科技部、国土资源部、建设部、交通部、农业部、人民银行、林业局、旅游局、开发银行:
《滇池流域水污染防治“十五”计划》（以下简称《计划》）已经国务院批复，现印发给你们，请按照国务院批复精神认真做好贯彻落实工作。
鉴于原国家经贸委的部分职能已并入国家发展和改革委员会，因此将《计划》第6.7条中国家计委和国家经贸委的工作任务合并后，由国家发展和改革委员会承担。
附件：
1. 国务院关于滇池流域水污染防治“十五”计划的批复
2. 滇池流域水污染防治“十五”计划
二○○三年五月十二日
附件一：
滇池流域水污染防治“十五”计划
（报批稿）
前 言
滇池是云贵高原上的一颗明珠，兼有城市供水、工农业用水、旅游、航运、水产养殖、气候调节等功能，在昆明市的国民经济和社会发展中起着极其重要的作用。
滇池地处昆明盆地的最低点，流域面积小、水资源量少、无过境水补给。流域内降雨集中，气候温和，日照时间长，蒸发量大。
近二十年来，随着经济发展和城市规模的扩大，加重了流域生态环境压力，水体受到污染，导致湖泊严重富营养化，滇池面临着水环境污染与水资源短缺的双重困境。
滇池污染问题得到了国家及云南省、昆明市政府的高度重视，“九五”期间滇池被列为中国湖泊环境治理的重点。1998年9月经国务院批准，云南省政府组织实施了《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》。至“九五”末期，在流域经济增长、人口增加的情况下，滇池污染迅速恶化的趋势得到初步遏制，水污染防治工作取得了阶段性成果。但水体严重富营养化、生态系统被破坏的状况难以在短期内根本扭转，治理工作长期性、复杂性、艰巨性的特点十分突出。
编制《滇池流域水污染防治“十五”计划》（以下简称《计划》），目的是在认真总结“九五”经验教训、正确认识成绩和问题的基础上，进一步统一认识、坚定信心、科学决策、突出重点，提出切实可行的治理目标、科学合理的治理方案、行之有效的治理措施，加大治理力度，有效推进滇池治理。
在《计划》编制过程中，广泛征求了市民和各级专家的意见，特别是吸收采纳了2001年“富营养化湖泊治理及湖泊管理昆明国际讨论会议”与会国内外专家的意见。在《计划》定稿阶段，又得到国家环境保护总局、国家发展计划委员会有关领导的具体指导，经昆明市市长办公会和云南省九大高原湖泊水污染防治领导小组审定，使《计划》更趋成熟。
《计划》共分六章：总论、计划背景、计划实施方案、计划项目与投资、目标可达性分析、组织实施与监督管理。
《计划》总目标为草海消除黑臭，外海基本控制水质恶化趋势。
《计划》以可持续发展为总要求，坚持科学观、综合观、系统观，认真分析研究了滇池流域的经济、社会、文化、资源条件，从实际出发，确定了城市发展必须与资源环境相协调的原则；坚持实事求是，环境效益优先的原则；坚持治理与管理并重，突出重点的原则和行政首长与技术负责人共同负责制的原则。《计划》提出了“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”的工作方针，进一步理顺滇池污染治理工作的管理体制，形成统一、高效、协调的组织体系。
《计划》坚持综合治理，以科学技术为支撑，工程治理为基础，污染物总量控制为主要手段，强化监督管理为保障,确保计划目标实现。突出城市排水管网建设，提高污水处理效率；突出节水与水资源综合利用；突出农村面源污染控制和湖滨带生态恢复与建设；突出内源污染治理。加强了目标的可达性分析，并提出政策、法规方面的意见和建议。
做好滇池流域水污染防治工作，地方各级党委、政府要始终坚持代表先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向、最广大人民的根本利益，进一步振奋精神、坚定信心、坚韧不拔、扎实工作，使滇池明珠重放光彩。
目 录
1 总 论
1.1 编制目的
1.2 编制原则
1.3 计划范围与期限
1.4 计划指标
1.5 计划目标
1.6 计划重点
1.7 基本框架
2 计划背景
2.1 流域概况
2.2 “九五”项目完成情况
2.3 污染现状
3 计划实施方案
3.1 总量控制目标
3.2 实施方案
4 计划项目与投资
4.1 项目与投资
4.2 项目排序
4.3 筹资方案
5 目标可达性分析
5.1 目标实现的必要条件
5.2 主要计划项目预期效果分析
5.3 目标可达分析
6 组织实施与监督管理
6.1 组织实施
6.2 监督管理
6.3 责任追究
6.4 公众参与
6.5 成立滇池治理专家咨询委员会
6.6 政策与措施需求
6.7 各部门职责
1 总 论
1.1 编制目的
按国务院要求，1997年云南省、昆明市政府组织编制了《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，1998年经国务院批准执行。但由于“九五”计划编制时对治理高原湖泊的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，水质规划目标偏高，加上综合对策、资金投入、管理体制等诸多方面落实不够，滇池治理未达计划目标。
本计划的编制目的是在认真总结“九五”治理工作经验教训的基础上，提出一个科学、系统、切实可行的治理目标和五年工作计划，突出重点，综合决策，以加快滇池治理步伐、加大治理力度，努力使滇池治理工作取得较为明显的成效，为“十一五”期间进一步做好滇池流域水污染防治工作打下坚实基础。
1.2 编制原则
1.2.1 坚持城市发展必须与资源环境相协调的原则
滇池流域水污染防治是一项复杂的系统工程，必须坚持系统观、综合观、科学观。“十五”期间，按照《昆明城市总体规划》、《滇池流域土地利用规划》和《滇池流域生态保护与控制规划》，严格控制城市规模，充分考虑人口、资源和环境相互协调的要求，“促进人和自然的协调与和谐”。
1.2.2 坚持实事求是，环境效益优先的原则
滇池水污染的控制与水环境的改善是一个长期渐进的过程。计划项目的安排必须符合湖泊治理的规律，要注重目标的可达性及项目的可操作性，优先安排环境效益显著的项目和前期工作较充分的项目，体现能办的事马上办，让群众看到成效，树立信心。
1.2.3 坚持治理与管理并重，突出重点的原则
突出城市雨污分流管网的配套建设，提高城市污水处理厂的处理效率；突出节水与水资源综合利用，加大节水措施的推广力度；突出内污染源治理、农村面源污染控制和湖滨带生态恢复与建设。实行污染控制和生态修复相结合，强调监督管理的重要性，工程措施和监督管理相结合，以管理促进治理，确保工程实施效果。
1.2.4 坚持行政首长与技术负责人共同负责制的原则
滇池治理必须加强领导，强化责任意识。一要坚持行政首长负责制。国家主要负责各项工作的指导及相关部门的协调，云南省政府和昆明市政府负责滇池治理的组织实施，各县、区、乡（镇）政府负责辖区内污染控制、生态恢复及监督管理。二要有切实可靠的技术保障，实行技术领导责任制。组成技术领导班子和技术专家咨询委员会，在行政首长领导下，确保决策的科学性，妥善解决实施过程中出现的技术问题。
1.3 计划范围与期限
1.3.1 计划范围
计划范围含滇池水体在内的滇池全流域，面积2920平方千米，涉及西山、官渡、呈贡、晋宁、嵩明五个县区的38个乡镇，以及五华、盘龙两个城区，详见滇池流域行政区划图。
1.3.2 计划期限
计划期限：2001-2005年
计划基准年：2000年
1.4 计划指标
1.4.1 水环境质量指标
滇池湖区及出入湖河流水质指标：TP（总磷）、TN（总氮）、CODMn（高锰酸盐指数）。
1.4.2 污染物总量控制指标
污染物总量控制指标：TP、TN、CODCr（化学需氧量）
1.5 计划目标
总目标：2005年草海消除黑臭，外海基本控制水质恶化趋势。
水质目标：在平水年景条件下，草海消除黑臭，高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年水平；外海高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年水平。
总量目标：在平水年景条件下，2005年主要水污染物入湖总量在2000年现状基础上削减20%以上。所有新建、扩建的城市污水处理厂采用具有除磷脱氮工艺的二级或二级强化处理工艺。
考核指标：①城市污水处理率达到80%以上，城市污水处理回用率达到20%以上。
②城区垃圾清运率达到95%以上，无害化处理率达80%以上；
③沿湖村镇垃圾收集清运处置率达60%；
④流域内水土流失整治面积300平方千米；
⑤湖滨带生态恢复与建设3.3平方千米以上，建立草海水生生态示范区3平方千米；
⑥滇池沿湖周边2千米范围内禁止或限制使用农药和化肥，流域其它范围限制使用。
1.6 计划重点
1.6.1 工作重点
巩固和扩大点源污染治理成果。
城市排水管网改造与建设、入湖河道整治、节水及污水资源化。
农村面源污染控制、湖滨带生态恢复与建设、生态农业建设、农村环境卫生整治。
内源污染控制。
监督管理。
1.6.2 改善重点
草海水体消除黑臭。
九条入湖河道基本消除黑臭， 所有入湖河流基本杜绝垃圾入河现象。
1.7 基本框架
按“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”的方针编制。
2 计划背景
2.1 流域概况
滇池流域位于云贵高原中部，地理坐标为东经102_0_229′—103_0_201′北纬24_0_229′—25_0_228′，地处长江、红河、珠江三大水系分水岭地带，流域面积2920平方千米，整个流域为南北长、东西窄的湖盆地，地形可分为山地丘陵、淤积平原和滇池水域三个层次。山地丘陵居多，约占69.5%；平原占20.2%；滇池水域占10.3%。
滇池流域属北亚热带湿润季风气候，多年平均气温14.7℃，平均降雨量953毫米，年平均蒸发量1409毫米，具有低纬山原季风气候特征，冬无严寒、夏无酷暑、冬干夏湿、干湿分明。
流域内自然植被以亚热带常绿阔叶林为主，次生植被以云南松及华山松为主，森林覆盖率48.9%。
滇池属长江流域金沙江水系，位于昆明市西南，属断陷构造湖泊，是云贵高原湖面最大的淡水湖泊，滇池在1887.4米高水位运行下，平均水深5.3米，湖水面积为309平方千米，库容15.6亿立方米。多年平均水资源量9.7亿立方米，扣除多年平均蒸发量4.4亿立方米，实有水资源量5.3亿立方米。滇池水域分为草海、外海两部分，现由人工闸分隔。草海位于滇池北部，外海为滇池的主体，面积约占全湖的96.7%。草海、外海各有一人工控制出口，分别为西北端的西园隧道和西南端的海口中滩闸。据滇池水利志记载，1969年到1978年间围海造田约34950亩，使滇池湖面积缩小23.3平方千米。
注入滇池的主要河流有二十多条，水量较大的有盘龙江、宝象河、新运粮河、老运粮河、船房河、大清河、洛龙河、捞鱼河、梁王河、柴河、大河、东大河、古城河、护城河等。滇池水经螳螂川、普渡河流入金沙江。
滇池全流域均在昆明市辖区内，包括昆明市五华、盘龙两城区和西山、官渡、呈贡、晋宁、嵩明五个区县的38个乡镇，2000年滇池流域内户籍人口220万人。
2000年昆明市国内生产总值625亿元（现价），比1980年翻3.3番。人均国内生产总值13000元，比1980年翻3番。“九五”末期，财政总收入119.4亿元，地方财政收入56.3亿元，年均分别增长9.8％和16.3％。2000年主要经济指标约占全省的三分之一。
2.2 “九五”项目完成情况
2.2.1 治理工作的基本情况
截止至2000年底，滇池原《计划及规划》提出的84个项目，已完成60项 (含49项工业污染治理项目)，还完成了《计划及规划》外的项目5项，开始实施的17项，尚未动工的7项。共完成投资25.3亿元，其中已竣工项目投资21.2亿元，在建项目完成投资4.1亿元。见表2-1。
“九五”期间，通过实施《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，滇池流域工业污染源基本实现达标排放；建成4座城市污水处理厂，城市污水设计处理能力达到36.5万吨/日；完成滇池北岸截污工程，设计截污能力30万吨/日；完成盘龙江中段、大观河等河道截污疏浚工程；完成草海底泥疏浚一期工程；采取滇池蓝藻清除应急措施；部分区域实施了工程造林、退耕还林、封山育林，滇池面山森林覆盖率达到32.9%。
为贯彻实施《滇池保护条例》，建立了滇池综合治理目标责任制。取缔养鱼网箱5000多个、滇池机动捕鱼船1170多只、滇池面山采石点50多个。1998年10月1日起在滇池流域禁止销售和限制使用含磷洗涤用品。并征收城市排水设施有偿使用费，以确保排污设施正常运行，促进节约用水。
“九五”期间未完成的续建项目投资为14.23亿元，其项目和内容见表2-2。
表2-1 滇池治理竣工项目表
表2-2 “九五”期间未完成的续建项目表（“十五”继续实施）
表2-2 “九五”期间未完成的续建项目表（“十五”继续实施）（续）
2.2.2 “九五”治理基本评价
由于领导重视、目标明确、措施得当，在昆明市经济增长、人口增加、污染负荷加重的情况下，实施国务院批准的《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，滇池污染迅速恶化的趋势初步得到遏制，水污染防治工作取得阶段性成果。
通过“九五”期间的综合治理，“九五”与“八五”比较，草海、外海高锰酸盐指数分别下降22%、28%；草海透明度由0.34米提高到0.47米；草海的砷和重金属污染已得到有效控制，砷的浓度由劣Ⅴ类水质标准变为优于Ⅲ类水质标准。
滇池流域工业污染源排放的主要污染物基本实现达标排放，主城区旱季污水处理率超过60%，草海水体黑臭状况得到明显改善。
2.2.3 存在的主要问题
⑴缺乏综合对策。滇池水污染是滇池流域资源、生态和社会经济发展之间矛盾的集中表现，从根本上解决滇池污染问题，必须从可持续发展的战略高度出发，通过实施城市发展规划、土地利用规划、产业结构调整计划等多种手段加以综合治理。但是由于对此项工作的综合性和复杂性缺乏充分的认识，防治工作存在“单打一”现象。
⑵认识不足，目标偏高。滇池是我国污染最严重，治理难度最大的湖泊之一，但统计、监测、研究基础环节薄弱，原规划目标缺乏足够的科学依据，对滇池治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，规划目标偏高。
⑶抑制滇池富营养化加剧的技术手段和综合管理措施还未跟上。目前，湖泊富营养化治理技术仍是世界性的难题，抑制蓝藻爆发和根治富营养化的可用技术缺乏。
⑷部分项目建设滞后，制约了整体效能的发挥。污水处理厂、城市排水管网改造、河道综合整治等一些关键性的大项目建设明显滞后。
2.2.4 面临的主要困难
⑴资金筹集困难、投入不足。滇池的治理需要大规模的资金支持，按目前的情况看，地方政府财力有限，难于满足资金的需求。
⑵水资源严重缺乏。滇池流域水资源缺乏是滇池水质富营养化的主要原因之一，流域人均水资源占有量已从五十年代的900立方米降到目前的300立方米，流域水资源的平衡靠径流水、生产生活污水、农田回归水重复利用。
⑶人口机械增长过快。生活污染是近年来滇池的主要污染来源。昆明市建成区面积是流域面积的5%，但所输出的污染物量占全流域污染物总量的50%以上。统计资料表明，“九五”期间，流域户籍人口以每年2%的速度增长。若不加控制，届时滇池人口压力带来的水环境压力将更加沉重。
⑷城市排水系统不配套。城市雨污分流管网未建成，严重制约了城市污水处理厂效率的发挥，特别是雨季径流水使河道中污水稀释、污水量增大，致使污水处理厂的处理率降低。
⑸滇池沿岸经济发展使滇池水环境面临严峻形势。滇池沿岸工农业生产、生活、旅游等人为活动严重干扰滇池生态环境。湖滨土地过度开发，导致湖滨湿地丧失殆尽，使湖泊失去了天然屏障，生态环境极度脆弱。
⑹面山水土流失较为严重。由于开矿、采伐等原因，导致植被破坏。近年来水土流失整治虽有进展，但新建林尚处于中幼林期，郁闭度低，大河、柴河流域仍有成片荒山，特别是滇池南部磷矿开采区因水土流失造成面源污染的现象较为严重。
2.3 污染现状
2.3.1 水污染现状
2000年进入滇池的污水总量为2.4亿立方米，其中城镇生活污水1.8亿立方米，约占污水总量的75%。
2000年产生的污染物中，生活源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为32494吨、9835吨、796吨，面源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为23011吨、3786吨、662吨，工业源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为6944吨、534吨、28吨。
2000年污染物入湖总量为：化学需氧量43960吨、总氮10940吨、总磷1320吨。
2.3.2 入湖河流水质现状
在进入滇池的二十多条主要河流中，多数河流流程短，天然补给水少，不流经城市的河流在旱季几乎断流，农村垃圾倾倒入河的现象较为严重。流经城市的河流因接纳城市生活污水，河水发黑发臭，水质远超地表水Ⅴ类标准。
在14条纳入监测的入湖河流中，用主要污染指标进行评价，劣于Ⅴ类水标准的有10条，占71.4%；达到Ⅳ类水标准的有2条，占14.3%；达到Ⅲ类水标准的有1条，占7.1%；达到Ⅱ类水标准的有1条，占7.1%。入湖河流以总磷、氨氮、生化需氧量为主要污染物。主要污染河流是：枧槽河、明通河、采莲河、盘龙江、乌龙河、船房河、新运粮河、老运粮河、西坝河等。
2.3.3 滇池水质现状
滇池的主要污染类型为严重的富营养化。七十年代滇池无论草海还是外海水质均为Ⅲ类，八十年代初期水质逐渐被污染，九十年代迅速恶化。近30年来水质从Ⅲ类下降到劣Ⅴ类，外海从八十年代的富营养化发展到九十年代的严重富营养化，草海异常富营养化。
草海 2000年水质为劣Ⅴ类，主要污染物为高锰酸盐指数、总氮、总磷。与Ⅳ类水质标准比较，超标率分别为25%、100%、100%，其年均值超标倍数分别为0.25、16.0、16.7倍。
外海2000年水质为劣Ⅴ类，主要污染物为高锰酸盐指数、总氮、总磷。与Ⅲ类水质标准比较，超标率分别为8.3%、100%、100%，总氮、总磷年均值超标倍数分别为5.5、9.9倍。
3 计划实施方案
针对前阶段治理存在的主要问题与今后面临的主要困难，提出滇池水污染综合防治方针：“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”，分期分块安排计划项目。
3.1 总量控制目标
总量目标的实现是水质目标实现的基本保障。要达到计划水质目标，必须在2005年以前将污染物入湖总量控制在比2000年入湖量减少20%以上的水平，即在平水年景下入湖化学需氧量要控制在35170吨以下，入湖总氮要控制在8750吨以下，入湖总磷要控制在1060吨以下。见表3。
表3 污染物总量控制目标
3.2 实施方案
3.2.1 污染控制
采取总量控制手段，控制城市生活污染源、企业污染源、面污染源、内污染源。按照2005年预测的污水量及污染物量，分析入湖途径以及可控条件，制定“十五”期间污染物总量控制计划。
⑴城市污染控制：控制流域内城市发展规模，重点发展流域外安宁、嵩明和宜良次级城市及一批明星小城镇，通过加强基础设施建设和政策导向，使流域内人口及相关产业向外流域转移，达到控制新增城市污染，减轻滇池流域环境负荷的目的。新建住宅小区必须坚持排污干管等基础设施先行，必须建立完善到户的雨污分流排水系统。
“十五”期间重点抓好城市雨污分流排水管网改造与建设、加快小区分流接管进度，基本形成主城区雨污分流的管网体系，提高污水处理厂的处理效率；分批实施九条入湖河道整治工程，使城市污水直接截入污水处理厂，不再进入河道，改善河道景观，充分发挥污水处理设施作用。
完成在建世行项目，新增22万吨/日的污水处理能力。完成第二污水处理厂扩建8万吨/日后，流域内污水设计处理能力可达到66.5万吨/日。污水处理厂挖潜改造，提高处理深度，增加处理能力。
⑵面源污染控制：拟在沿湖15个乡镇全面启动面源污染控制工程。结合农村产业结构调整，大力发展现代农业、生态农业，整治农村生态环境。落实云南省政府关于每个县建设2个以上农村环境卫生示范村的要求；通过对农村有机废弃物综合利用，解决农业固体废弃物污染问题；推广科学施肥技术，解决种植业过量施肥问题。切实采取措施确保沿湖周边2千米范围内禁止或限制使用化学农药和化肥，流域其它范围限制使用。
⑶企业污染控制：按照国家产业结构调整的方针，结合控制中心城市规模的要求，加快昆明市生产力布局和滇池流域内产业结构调整步伐，使之与生态环境承载力相适应，充分应用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业。流域内禁止发展重化工业，对一些污染环境、破坏生态、重复建设、亏损严重的企业，按照国家的环境保护法规实施关、停、并、转、迁。基本实现昆明市产业合理布局，使流域内的工业在较好的社会环境、自然与资源条件下实现可持续发展。
对企业污染实施全过程控制，推行清洁生产，实现滇池流域企业全面达标排放；对主要排放企业发放“排污许可证”，建立动态监控系统，实施总量控制；严禁在湖滨生态控制区新建任何排放污水的企业。湖滨生态控制范围及要求应尽早制定并实施。
建设高浓度有机废水及危险废弃物处置中心，以解决昆明地区高浓度难降解有机废水及危险固体废弃物带来的特殊环境问题。
⑷内源污染控制：继续实施草海、外海部分区域底泥疏浚，开展外海湖面蓝藻清除及水葫芦综合利用等多种措施，清除湖内污染物。
3.2.2 生态修复
在湖滨带将3.3平方千米的鱼塘、水塘、水淹地等还湖，有计划地建设湖滨带生态系统，开展湿地建设示范。
在草海和外海部分水域实施水生生态修复项目。
实施滇池西岸生态恢复与建设工程，沿湖公路以东的湖滨土地逐步用于恢复湿地生态系统，改善滇池西岸生态环境。
水土流失控制工程主要包括滇池面山绿化、大河、柴河等流域水土流失整治、松花坝等重点水源区生态保护与建设工程等。
3.2.3 资源调配
资源性缺水是滇池流域长期存在的问题，加强水资源联合调度，供水、排水、节水、治水、中水回用、调水统筹运作，开源节流，大力推广城市污水处理厂出水回用，使污水资源化。
计划在“十五”期间，实施节水及污水资源化工程，编制年度用水计划，推行先进的节水技术和措施，加大节水宣传力度，进一步提高市民节水意识。认真贯彻执行《昆明市城市节约用水管理条例》，制定用水定额、严格用水计划考核、推广节水器具、提高水价、抄表到户、超量加价等办法控制水资源消耗，减少水资源的浪费。提倡水资源重复利用，在有条件的地方和单位实施中水回用工程，加大中水回用管网建设力度，“十五”期末力争中水回用率达到20%以上。
力争实施板桥河—清水海引水济昆工程。加快金沙江引水补给滇池生态用水的前期工作进度。
3.2.4 监督管理
依法强化环境保护部门的统一监督管理权，将具有一定规模的排污企业纳入环保统一监督管理，严格建设项目审批制度，强化环保一票否决权，计划设环境监督管理和公众参与两方面的项目。
进一步完善滇池保护法律法规与地方标准，建立和健全滇池监督管理体系、总量监控系统、滇池水质与重点企业污染源在线监测系统。
建立入湖河道管理目标责任制，加强河道管护，有效控制河道污染。
建立环境保护宣教中心、信息中心，提高全民环保意识，提供公众掌握信息和参与的途径，为社会监督提供条件。
3.2.5 科技示范
“十五”期间，在实施好“滇池蓝藻水华控制技术研究”及“滇池流域面源污染控制技术研究”国家重大科技项目的基础上，加大科技攻关和技术示范的力度。
增强计划的科学性及系统性，以工程技术示范为先导，在编制好滇池沿岸湖滨带生态调查与建设、农村面源污染控制工程规划的同时，组织实施好滇池部分湖滨带生态恢复与建设、农村面源污染控制建设工程。加快产业布局与产业结构调整计划工作。
开展滇池流域环境承载力、城市规模控制等政策法规研究。
因地制宜，开展河道减污、雨水污水资源化利用、污水深度处理、分散污水处理、生物治理等的技术示范。
4 计划项目与投资
4.1 项目与投资
计划项目按污染控制、生态修复、监督管理、资源调配与科技示范五类安排，共26项，投资总额77.99亿元，见表4。
第一类：污染控制项目10项，投资42.33亿元。
第二类：生态修复项目6项，投资19.63亿元。
第三类：资源调配项目2项，投资11.70亿元。
第四类：监督管理项目4项，投资1.33亿元。
第五类：技术示范项目4项，投资3.0亿元。
4.2 项目排序
项目按重要性排序为：
⑴城市雨污分流排水管网建设与改造、城市污水处理厂扩建及深度处理、节水及中水回用；
⑵城市九条入湖河道综合整治；
⑶湖滨带生态建设与恢复、滇池草海水生生态系统恢复；
⑷滇池底泥疏浚；
⑸农村面源污染治理、滇池周围面山绿化及水土流失整治工程；
⑹外流域引水工程。
根据项目环境效益和成熟程度，将项目分成特优先项目、优先项目、一般项目三个等级，结合资金筹措分期分批逐项实施。
特优先项目（**）共16项，投资64.86亿元。
优先项目（*）共4项，投资3.93亿元。
一般项目共6项，投资9.20亿元。
环湖截污工程在充分进行论证的基础上，对条件成熟的项目按程序上报，经批准后尽早组织实施。
4.3 筹资方案
计划实施项目共需77.99亿元。由地方各级政府承担，国家给予适当支持。同时积极争取通过银行贷款方式解决缺口资金。
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表 (续)
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表（续）
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表（续）
注：①“**”表示特优先实施的重要项目。“*”表示优先实施的重要项目。
②“△工作责任单位”指牵头做项目前期工作的单位。
③“☆”表示此项目因工程量大，周期长，预计要跨入“十一五”计划才能完成，待专项报国家计委。
5 目标可达性分析
5.1 目标实现的必要条件
⑴首先要抓好城市规模控制，严格按照《昆明城市总体发展规划》，控制城市规模和人口增长。要充分考虑滇池对昆明市发展的制约因素，进一步调整产业布局，在滇池流域外发展次级城市和小城镇，实施网络化城市建设构想，以减轻滇池流域内人口对生态环境的压力。
⑵中央的资金支持是至关重要的。云南作为西部边疆少数民族省份，要抓住把生态保护与建设作为重点这一西部大开发历史性机遇，争取中央财政的大力支持。积极做好计划项目的科学论证及前期工作，落实地方配套资金，保证合理建设工期，多渠道筹集治理资金，加强对项目实施的监督管理。
⑶建立稳固的管理体制和有力的监督机制。通过综合决策、科学管理、有效监督，以确保计划项目按期实施，确保工程质量达到要求，实现计划预期目标。
⑷提高全社会的环境保护意识。通过强化环境保护宣传教育手段，使广大市民了解滇池治理的长期性、艰巨性、复杂性，关心和支持滇池水污染防治工作，“从我做起，从现在做起”，使保护滇池成为全民的共识和行动。
5.2 主要计划项目预期效果分析
5.2.1 工程项目效果
⑴污水处理厂：2002年世行项目完成后，可以新增城市污水处理能力22万吨/日，按目前污水处理厂处理率计算，预计每年可去除化学需氧量6720吨、总氮770吨、总磷70吨，占计划削减量的19－54%。
第二污水处理厂改扩建完成后，污水日处理能力增加8万吨，按目前污水处理厂处理效果计算，预计每年可去除化学需氧量2440吨、总氮280吨 、总磷25 吨，分别占计划削减量的7－20%。
⑵排水管网改造与建设：雨污分流能够提高污水处理厂污水的进水浓度，提高处理效率，加大对污染物的去除量。当雨污分流率为80%，相当于每年多去除化学需氧量3700吨 、总氮1530吨 、总磷240 吨，分别占计划削减量的30－66%。
⑶农村面源污染控制：农业面源污染治理的各项措施实施后，沿湖村镇与湖滨环境将明显改善，预计减少因过量施肥造成的氮流失130吨、磷流失10吨，分别占计划削减量的3－4%。
⑷九条入湖河道整治工程：九条入湖河道整治工程的实施，虽不直接去除污染物数量，但使城市污水直接截入污水处理厂，不再进入城市下游河流，将有助于污水处理厂处理效率的提高，并使河流景观有明显改善。
⑸污水处理厂深度脱氮除磷项目：污水处理厂深度脱氮除磷项目的实施，可使污水处理厂对氮磷的去除率各提高10个百分点。
⑹水土流失整治项目：水土流失整治按小流域整治初步设计中的效益估算，项目实施后，每年可以保土60－90万吨，保水3000万吨，相当于分别减少总氮280吨、总磷24吨，减少的比例分别占计划削减量的7－9%。
⑺面山绿化项目：面山绿化项目实施后，滇池环湖区新增森林面积12792公顷，可减少泥沙流失19万吨，预计减少总氮75吨、总磷6吨 ，占计划削减量的2%。
⑻湖滨湿地生态恢复建设：建设湖滨湿地可以截流部分入湖污染物，为水生植被恢复创造条件，为水生动物提供栖息地，恢复湖泊自净能力，协同改善水质。预计每年可以减少入湖化学需氧量790吨、总氮110吨、总磷10吨，分别占计划削减量的3－6%。
5.2.2 监督管理与科技示范项目效果
监督管理与科技示范项目是工程治理项目达到预期效果的基础与前提。
加强环境法制建设，完善滇池保护法律法规体系与地方标准，是实现对滇池依法保护、有效监控的基本保障。
总量自动监控项目是政府掌握入湖污染物总量、监督治理设施运转效果的手段，该项目的实施，将使入湖污染物总量控制目标的实现程度及各种治理设施的作用得到客观准确的评价。
科技示范项目是强化流域污染防治前期工作、提升治理技术水平、跟踪指导治理工作、提高治理项目投资环境效益的保证。
5.3 目标可达分析
计划中的各有关项目对削减污染物入湖总量、改善滇池水质都将发挥积极作用。考虑到污染治理工程的系统性和环境效益的滞后性，计划项目应争取按步骤尽快实施。
5.3.1 总量目标
2005年，计划项目完成后，化学需氧量、总氮、总磷入湖量减少20%的目标可以达到。
城市排水管网雨污分流建设与改造、提高污水处理厂处理能力和效率、九条入湖河流整治项目是总量目标实现的关键项目，项目实施后预计污染物削减量约占计划削减量的70%左右。
生态农业的推广、水土流失整治、湖滨带生态建设与恢复等项目完成后，估计污染物削减量虽不足计划削减量的20%，但能提高滇池的自净能力，促进流域生态环境与湖泊水质的恢复，且运行费用较低，实施后将长期发挥作用。
5.3.2 水质目标
水质目标的实现必须以总量目标的实现为前提，水质目标的实现与项目的完成期限、与湖泊的生态环境改善及监管力度密切相关。
由于污染治理工程所固有的环境效益滞后的特点，使得“十五”末期水污染总量控制目标虽能按计划实现，水质目标却可能滞后达标。也由于部分项目的完成期限可能延长到“十五”以后，因此“十五”期末对水质目标的考核以定性指标为主。
6 组织实施与监督管理
6.1 组织实施
本计划经国务院批准后，在国家环境保护总局、云南省人民政府以及“云南省滇池流域水污染防治领导小组”的领导下，云南省省长为省政府治理滇池污染工作的第一责任人，具体由昆明市人民政府对滇池水污染防治统一组织实施，第一责任人是昆明市市长。
昆明市人民政府成立滇池保护委员会，按照“明确职责、层层落实、责任到人、赏罚分明”的要求，将滇池综合治理纳入省、市、县（区）国民经济和社会发展计划，由市计委编制实施“十五”计划的年度计划，滇池保护委员会办公室根据年度计划，具体协调组织实施，市属有关部门及滇池流域各县（区）政府负责具体实施。云南省建设厅要加强对滇池流域城镇污水处理厂及其配套管网工程计划制定和实施的组织指导。
6.2 监督管理
在昆明市政府和滇池保护委员会的领导下，昆明市环境保护局负责统一规划、监督管理。
建立监督检查制度，制定及实施总量控制管理办法，监督计划项目的实施情况、入湖污染物总量及年度责任目标完成情况等。分年度分阶段公布项目的实施、污染控制和总量控制指标完成情况。每5年进行滇池水环境状况调查，2002年组织第一次调查。
由昆明市环境监测中心实施监督监测。对滇池水体、饮用水源地、主要入湖河道、城市污水处理厂、截污泵站、垃圾处理厂、排污企业等所有污染源实施统一监督监测。监测计划由监测单位编制，报环保部门审批后实施。
工程项目实施业主负责制，所有工程项目严格按照基本建设项目管理程序进行。坚持管理者、实施者、监督者三者分离及审计监察制度。
建立有效的水污染防治投资机制、运营机制和收费价格机制。水污染防治要充分发挥市场机制的作用，拓宽资金渠道，引导社会资金积极投入。一是在实施工程项目时要统筹考虑资金筹措、运行机制、成本效益等问题，把工程建设同管理改革结合起来。即，在实施水污染防治项目时，要同时制定并实施筹资、管理、运行的改革规划。二是制定合理的污水处理收费标准。各级地方人民政府要落实国家已经出台的污水处理收费政策，加大征收和管理力度，推进污水处理产业化，增强水污染治理项目的融资能力，吸引社会资金投向水污染治理项目。同时，还要加快完善城镇生活垃圾处理收费政策，逐步建立合理的收费机制。对尚未开征污水处理费的城市，其污水处理工程项目不予立项。三是要通过多种方式，鼓励和支持各类社会资金投入水污染防治，推进污染治理企业化、
市场化、产业化进程。四是要建立合理的水价形成机制。在制定并实施水污染防治计划时，要认真研究制定水的价格方案，逐步建立一种用水要花钱，多用水要多花钱；排污要花钱，多排污要多花钱的合理机制。科学合理确定用水定额，促进农业、工业和城镇生活等节水措施的落实，提高水的重复利用率和污水资源化率。
6.3 责任追究
建立责任追究制度，以多种形式的执法监察推动综合治理工作。一是自查与联合检查相结合。及时对治理项目的进度和质量进行检查，必要时组织互检和联合执法监察，相互促进。二是正面宣传与案例警示相结合，对认真履职和执法效果显著的，要宣传表彰，对于不执行国务院批复意见，违法违纪的要严肃查处，追究有关人员的党纪政纪责任。三是把防治工作整体推进与阶段目标责任的检查相结合，确保每一阶段目标的实现。四是建立严格的责任追究制度，对于工作不负责任，影响治理目标实现、给国家造成损失的，要严肃追究当事人和领导者的责任。对工作认真负责，开拓创新，出色完成任务的，要给予表彰和奖励。
6.4 公众参与
要做好宣传教育工作，提高全社会对治理滇池重要性的认识，讲清滇池保护治理与群众切身利益的关系，让群众认识治理工作的长期性、艰巨性和复杂性，并对“十五”计划的目标和各阶段的措施都有所了解，从而增强群众的环保意识，使每个公民都知道自己该干什么，使全社会都动员起来，共同营造保护治理滇池的社会氛围。
要公示有关部门职责，定期公布滇池污染防治项目投资、工程进展、运行情况与效果、滇池及入湖河流水质情况，提高公众环境意识和参与意识。把管理者、实施者置于公众的监督之下。
新闻媒体要对污染滇池的行为加强监督，宣传要实事求是，以正面宣传为主，注意舆论导向，鼓舞人民群众对治理、保护滇池的信心。
6.5 成立滇池治理专家咨询委员会
成立昆明市滇池治理专家咨询委员会，由国家、省、市相关部门的专家组成，政府将充分听取和吸收各方意见，使滇池流域水污染防治工作更加科学、合理、有效，咨询专家由昆明市政府聘任。
6.6 政策与措施需求
滇池的严重富营养化除自然条件的制约外，与流域内人口剧增、经济快速发展、资源过度开发密切相关。在昆明市城市化进程中要充分考虑滇池对昆明城市发展的制约因素，要制定相应的政策与法规，来保证人口与资源、环境的协调发展。
（1）立湖泊湖滨生态保护区的相关法规，并允许将退田还湖涉及的耕地面积从基本农田中撤除。
（2）在滇池流域外发展中小城镇，加大次级城市基础设施建设力度，加快次级城市与主城之间的快速交通网络建设，以利于转移主城区的人口及相关产业，有效控制主城区规模。
（3）建立合理的水价形成机制和污水处理收费机制，创造条件使污水处理等治理设施实现市场化运营。
（4）鼓励开发商开展生态小区的建设。
（5）建立技术导向政策，鼓励清洁生产技术、先进治污技术、污水资源化与节水技术、生态修复技术的推广运用。
（6）深化滇池流域内产业结构调整，根据人口、资源与环境协调发展的原则，组织相关部门共同编制产业结构与布局调整规划，积极发展以旅游业为龙头的第三产业，严格限制工艺落后、能耗高、污染严重的企业发展。在沿湖大力发展生态农业和节水农业。
（7）严格磷矿开采的管理审批权，加大森林植被恢复费的收取力度及监督力度。
（8）进一步落实环保一票否决权。
6.7 各部门职责
为保证滇池流域水污染防治“十五”计划的顺利实施，国务院有关部门要各司其职。国家环保总局会同国务院有关部门进行年度考核，确保滇池流域水污染防治“十五”目标任务的完成。各有关部门职责如下：
国家计委：
将滇池流域水污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，对一些需国家支持的项目，会同财政部落实国家补助投资的资金来源，并加强对项目前期工作、年度投资计划的指导和督促。
国家经贸委：
指导地方产业结构调整、企业技术改造、推行清洁生产计划的实施。在制定《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》时，把那些污染严重，不能稳定达标的小化工、小印染等列入目录。
科技部：
负责指导滇池流域水污染防治重大科技问题的研究工作。
财政部：
指导并监督《计划》确定的项目资金的落实，按照收支两条线的原则，加强有关收费资金的管理。
国家土资源部：
指导并监督滇池流域内土地利用与开发，严格管理沿滇池地区的土地利用与开发。
建设部：
在城市污水处理工程实施过程中加强指导、监督和管理，特别是对工程的前期准备、招投标和工程质量，要加强监督检查工作。加强对滇池流域城市节水工作的指导，指导并监督城镇污水处理和生活垃圾处理设施建设计划的制定和实施。指导和促进城市环境基础设施企业化、专业化、社会化工作，促进污水处理和垃圾处理收费机制的良性循环。
交通部：
指导并监督有关航道整治、水上运输船舶污染防治计划的实施。
水利部：
指导并监督水利工程和水资源的合理分配、水土保持、清淤、小流域综合治理等计划的制定和实施。
农业部：
指导并组织农业面源污染治理、生态农业建设、集约化大型畜禽养殖场废弃物无害化处理、农作物病虫害防治控污示范、有机肥产业化示范、专家施肥示范等环保项目，进一步摸清农业面源污染底数，对面源污染防治开展科学研究，提出面源污染防治“十五”计划并组织实施。制定流域农药和化肥管理计划，逐步实行农药化肥使用记录和许可使用制度，对化肥农药施用方法和耕作方式等提出管理要求。提出加强对畜禽养殖污染管理的措施。
国家林业局：
负责滇池流域的防护林带建设、湿地修复和生物多样性保护等生态恢复、保护和建设的工作。
国家旅游局：
指导并监督宾馆饭店、水上餐厅等旅游污染防治计划的实施。
国家环保总局：
对水污染防治实施统一监督管理、统一发布水质状况，组织水环境状况调查，统一组织规范性监测，协调解决流域重大环境问题，加强农村生态环境保护监督，做好检查和向国务院的报告工作。
钱贵
当代医疗科学尚处于反复探索和验证的经验科学阶段，医疗领域内的许多事物，医学家们还不能准确完全的认知。在医疗实践等客观活动中，势必会出现形形式式的问题，引发医患之间的矛盾和纠纷。近年来，医疗损害赔偿纠纷呈明显上升趋势，医患矛盾成为社会稳定的一大隐患因素。法官在审理医疗侵权案件时，面临着如何正确运用法律，在切实维护患者生命健康等合法权益的同时，作出与当代医学科学相适应的公正裁判，促进医疗卫生事业良性发展的严峻现实。因果关系作为医疗侵权行为责任中的重要构成要件，是医疗侵权行为归责的基础和前提。合乎医学和法律的要求，公平公正地确定医疗侵权行为中的因果关系是医疗侵权案件审理的核心环节。然而在审判实践中，对因果关系的审查和认定有简单化、程式化的倾向，或过分依赖于医疗事故鉴定，或完全不信任和采用鉴定结论，这些倾向均不利于案件公正审判，不利于及时化解医患之间的矛盾。笔者试从侵权责任构成的法理视角，结合审判实践中的一些案例阐述因果关系判定的一管之见。
一、因与果的审查及判断
因果关系是事物之间的因果联系，有因才有果，先有因后有果，在层次和时间上，因果排列的次序是不能颠倒的。探明事物间是否存在因果关系，首先必须查明什么是“因”、什么是“果”。传统侵权行为法理论认为，侵权责任的构成要件有四点：1、受害人被损害的事实；2、行为人的违法行为；3、违法行为与损害事实之间具有因果关系；4、行为人主观上具有过错。由于因果关系涉及到侵权行为的可归责性及最终民事责任的承担，因此因果关系作为侵权行为及损害赔偿法的核心问题，也是侵权责任构成的核心要件。医疗侵权行为作为特殊侵权行为的一个分支，无疑其责任构成分析应当放在侵权行为法责任架构的系统视角下进行，因果关系的分析认定必然围绕“因”和“果”的审查判断层层展开。
从诉讼的角度看，在医疗侵权纠纷中，首先出现的是患方证明自己在就诊时受到人身损害的事实。患方的受损事实就是因果关系中的“果”，是当事人提起诉讼的必要条件，是法官审理侵权案件时应当首要查明的问题。经过当事人充分的举证，是否存在受损事实比较容易查明。但是需要注意的是，医疗侵权属于特殊侵权，患者的受损来源于医疗行为，是医源性损害。不能将在医院发生的一般侵权纠纷作为医疗侵权案件来处理。比如，患者到医院就诊时，由于医院门诊地面湿滑而跌倒受伤，显然患者受损并非医疗行为所导致，该类案件当然不能作为医疗侵权案件来处理。一般而言，医源性损害是指患者在医院就诊时，因诊断错误、延误治疗、诊疗措施不当、违反操作规程等过失医疗行为造成患者生命健康权、隐私权或其他人格权受到的损害。医源性损害通常表现为患者病情加重、死亡或引发新的生理、心理疾病。比如输血后感染丙型肝炎，即是医疗行为引发新的疾病。对于损害事实的存在是由受害人举证证明的，只要患者证明自身医源性损害存在，即可认定“果”成立。
医疗侵权纠纷中，根据因果关系在侵权责任构成中的功能，因果关系的“因”包括两层涵义，“因”的第一层涵义是：“因”是一种医疗行为。广义的医疗行为是指为促进人体健康、延缓衰老、延长寿命而针对个体展开的诊疗、保健、预防、美容等医疗卫生活动。狭义的医疗行为是指医疗机构及其医务人员针对疾病患者所进行的诊治活动。本文主要针对狭义的医疗行为展开讨论。医疗行为又可分为作为和不作为，认定作为和不作为需参照法律法规的具体规定。这就引申出“因”的第二层涵义是：“因”是违法的医疗行为。医疗侵权案件中必须围绕这两层涵义查明“因”，即医疗行为是否存在、医疗行为是否合法。关于医疗行为的存在应当由患者举证，审理中较易查明。医疗行为是否合法，则应由医方举证。医方举证后，法官则须对医疗行为的合法性进行审查，合法性审查不仅是确定行为是否违法的依据，也是认定医方主观过错的关键所在。在医疗侵权案件中，通常通过医方的违法医疗行为推定医方存在过错。因此，审查医疗行为的合法性对于分析侵权责任构成诸要件是极其重要的。
合法性审查，就是针对医方是否遵循法定义务、履行约定义务和附随义务进行审查，实践中主要是对医疗行为是否合乎医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规进行审查。这与一般合同效力的审查完全不同，审查所依据的法律规范分为三个层次：
1、医疗卫生法律：即全国人民代表大会及其常委会制定的法律，主要有《食品卫生法》、《药品管理法》、《传染病防治法》、《献血法》、《红十字会法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等。
2、行政法规：即国务院制定的规范性文件，如《医疗事故处理条例》、《医疗机构管理条例》、《传染病防治法实施办法》等。
3、部门规章：即卫生部制定颁布或参与制定联合发布的具有法律效力的规范性文件。如《医疗机构管理条例实施细则》、《全国医院工作条例》、《医院工作制度》、《医院工作人员职责》、《医师执业注册暂行办法》、《医疗机构临床用血管理办法（试行）》、《护士管理办法》等。
关于诊疗护理规范和常规，广义的是指卫生行政部门及其全国行业协（学）会针对本行业特点，制定的各种标准、规程、规范、制度的总称。如《临床输血技术规范》、《医院感染管理规范》、《医院消毒卫生标准》、《医院消毒供应室验收标准》等；狭义的诊疗护理规范、常规是指医疗机构制定的本机构医务人员进行医疗、护理、检验、医技诊断治疗及医用物品供应等各项工作应遵循的工作方法、步骤。
对“因”和“果”的审查判断是正确判定因果关系的前提和基础，缺一不可，否则因果关系就无从分析。在审理医疗侵权案件的活动中，查明患者受损事实及医疗行为等责任构成要件，最终都是为因果关系的判定进行服务。
二、因果关系的认定
必然因果关系说长期以来一直是我国民法界的通说。
通说认为：“所谓因果关系，按照马克思列宁主义的哲学观点，它是各种自然现象和各种社会现象之间所存在的内在的合乎规律的客观联系”。“确定因果关系，就是要从客观现象中去寻找揭示它们之间所存在的不依我们的意志为转移的必然联系。” “违反民事义务的行为与损害事实之间有因果关系，指的是违反民事义务的行为与损害事实之间存在着客观的必然的因果联系。就是说，一定的损害事实是由该违反民事义务的行为所引起的必然结果，而该违反民事义务的行为正是引起一定损害事实的原因，如果没有这一行为，就不会发生该损害事实。”
梁慧星先生则反对必然因果关系说而主张相当因果关系说，认为相当因果关系说与必然因果关系说，两者的根本区别在于：前者强调结果发生的“可能性”；而后者强调结果发生的“必然性”。且前者所强调的“可能性”，取决于“社会一般见解”，“在通常情形下，依一般社会经验，认为有此可能性”，即有相当因果关系；而后者强调的“必然性”是“客观的存在”，与人的认识无关。必然因果关系说的缺陷在于混淆了哲学上的因果关系与法律上的因果关系，以哲学因果关系概念代替法律因果关系概念。必然因果关系说貌似符合唯物辩证法，实为形而上学。依唯物辩证法，客观事物的必然联系，即客观规律是可以认知的。但这种认识有待于整个人类的实践活动，而人类的实践活动是不断发展的历史过程。要求法官处理每一个具体案件，均能准确掌握其必然性因果联系，恰恰与唯物辩证法相违背。法律的任务在于协调社会生活中各种利益冲突，维护社会公平与正义。法官在裁判案件时，主要是依循社会生活的共同准则，公平正义观念及善良风俗习惯和人情常理。相当因果关系说不要求法官对每一个案件均脱离一般人的智识经验和认识水平，去追求所谓“客观的、本质的必然联系”，只要求判明原因事实与损害结果之间在通常情形下存在的可能性。作为一种法律学说，相当因果关系说是科学的。
侵权行为法上的因果关系，从本义上讲，是指致害行为或物体与损害之间的客观联系。必然因果关系说的缺陷在于仅将因果关系作为一个事实问题去认识，而忽略了因果关系在法律上的问题。目前，在各国司法实务中占主要地位的是相当因果关系说、法规目的说和英美法上的可预见性理论。英美法系，对因果关系的认定存在“事实上因果关系”和“法律上因果关系”两个步骤，对“事实上因果关系”的认定属于事实问题，由陪审团认定。“法律上因果关系”的认定依靠一个核心理论——可预见性理论，即由法官来判断被告的行为是否低于法律所要求的注意义务标准，依此种注意义务标准，损害是否可以预见，如能预见，被告就应承担责任。因果关系的认定与认定被告是否具有“过失”的客观标准相统一，在一定程度上，从主观状态出发，判断加害人的行为与损害之间是否具有可作为归责依据的因果关系。法官依据社会价值观和社会普遍要求，做出法律所要求的注意义务标准的主观判断。
相当因果关系说在我国台湾实务界已运用数十年，我国台湾民法权威王泽鉴先生认为，侵权行为法上的因果关系可以分为两种：责任成立的因果关系和责任范围的因果关系。其中，相当因果关系说区分责任成立的因果关系和责任范围的因果关系，在认定上区分认定条件关系和认定相当性两个步骤。在条件关系的认定上，采用“无此行为，必不生此种损害”的公式。在具体归责中，为限制条件关系的界限，从而限制侵权责任的范围，则需进一步认定“相当性”，即侵权行为在多大程度上导致损害结果。王泽鉴先生认为“相当因果关系不仅是一个技术性的因果关系，更是一种法律政策的工具，乃侵权行为损害赔偿责任归属之法的价值判断。”
王泽鉴先生的论说与英美法系的因果关系理论，有相通之处，两者都主张从事实和法律两个层面去分析因果关系。责任成立的因果关系相当于事实上的因果关系，责任范围的因果关系相当于法律上的因果关系。这其实就是对因果关系进行认定的“两分法”，是认定因果关系的方法论。前者要解决的是侵权责任是否成立，后者要解决的是在多大范围内承担赔偿责任的问题。在判断这两个层次的因果关系时，前者体现法律事实，后者则体现政策性判断。
医学对人体器官器质性构造的认识已经达到一定水平，但是对人体器官功能的运行机制还存在太多的假说，特别是发病机制，在病理学中长期存在着多种争论。医学作为一门尚处于经验科学阶段的人体科学，还缺乏缜密系统的理论予以指导，加之又存在千千万万的个体差异，因此医学的不确定因素很多，实践性很强，每一种防治疾病的方法都需要在实践中摸索和验证，医疗行业是具有高科技含量和高风险的行业。采用相当因果关系说，既能及时保护患者的合法权益，又能与当代医学的发展相适应，是公平公正地处理医疗侵权纠纷的最佳选择。尤其是相当因果关系说中的因果关系认定“两分法”，对医疗侵权纠纷的处理有极大的适用价值，它为法官提供了一个有效的分析框架，借助于这种分析框架，可以使法官对因果关系问题有一个比较清醒的认识：即因果关系有着不同的层次，不同层次的因果关系有着不同的功能领域，在不同的领域中因果关系有着不同的存在价值。首先因果关系是医疗侵权责任成立的基础和出发点；其次它又能避免无限扩大医方的民事法律责任，赋予医方医疗自主权，促进医方探索更好的疾病防治方法。“两分法”使法官在维护患者合法权益与促进医学事业的发展之间能够比较容易地寻求到平衡点。
在医疗侵权纠纷中，对事实上因果关系和法律上因果关系的分析认定，要依据不同的个案事实进行具体的分析。台湾判例学说均采用同一的认定公式：即无此行为，虽不必生此损害，有此行为，通常即足生此种损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此种损害，有此行为通常亦不生此种损害者，即无因果关系。台湾判例对医疗事故因果关系的认定，常采用统计的因果关系和盖然的因果关系，其判断模式为：某种因素与疾病发生之原因，就医学上可考虑之若干因素，利用统计学的方法，以“合理之盖然性”为基础，即使无法经由科学严密之实验，亦不能影响该因素之判断。笔者认为，台湾判例学说中关于因果关系的认定法则，完全可资借鉴。
实践中，法官对于医疗侵权纠纷的因果关系判断，大多依赖于医学鉴定，笔者认为医学鉴定非为每一个案件所必要。依常人的智识经验，足可认为无合理之可能的，可以直接否认具有因果关系，亦无需进行医学鉴定。比如笔者曾经审理的一起医疗纠纷案件，患者认为医方为其做胃镜时消毒不严致其患“浅表性胃炎”，但是经过比较前后两次胃镜所摄图片，患者胃粘膜的病理特征没有发生任何变化，可以确认患者在医方首次做胃镜时就患有“浅表性胃炎”，“果”发生于“因”之前。因此法庭直接断定疾病与医疗行为无关，亦未接受患者要求进行医学鉴定的申请。如果案件涉及复杂的医学专业知识，彼“因”是否能造成此“果”，即使其“可能性”亦非一般人可以认知，则必须进行医学鉴定。比如“一点癌”（一点癌是指癌症发病初期，癌细胞局限于某组织上，尚未扩散。）案件，医方为患者做胃镜检查时，在所怀疑的病变部位镊取组织进行活检，发现了癌细胞，随后征得患者同意，为患者进行了胃部分切除术，按照医学常规，对切除的胃组织进行病理学检查，结果没有发现癌细胞。在医学上是否有“一点癌”的记载，本病例是否符合“一点癌”的特征，这就必须依赖专家组的鉴定意见，法官本身不可能具备认定此病例的专业素质和资格。医学鉴定的主要目的是，由医学专家对事实上的因果关系进行认定，同时分析医方行为是否存在过失，从而为法官进行法律上因果关系的判定提供依据。
法官面对医学鉴定结论时，一定要注意克服两种倾向：一是完全依赖于医学鉴定结论；二是完全不信任医学鉴定结论。法官只能将医学鉴定结论作为一项民事诉讼证据来对待。鉴定结论属于案件的事实范畴，不属于法律范畴，从另一个层面讲，鉴定结论是专家的证言。因此，法官不仅对鉴定的真实性、准确性需要审查，而且要在当事人间组织质证。有人主张，医学鉴定结论具有专断性，法官无权审查，其依据是法官无此专业能力。这种意见是不恰当的。诚然，法官不具备进行医学鉴定的专业资格，但是法官可以对医疗行为的合法性进行审查，向权威的专业人士求教相关医学领域的问题，依据法律、法理和良知，作出实事求是的判断。主张医学鉴定的专断性，违背法律的基本规则，是对法官行使审判权的限制，难以避免医方与鉴定组织及其人员的作弊行为，不利于保护受害人的合法权益。因此，法官必须依据诉讼证据规则对鉴定结论进行审查、组织质证。法官可以依据审判经验审查鉴定人员、组织、程序及结论的合法性、客观性，作出自己的判断，对不合法、不客观的鉴定结论不予采信，另行组织专家鉴定组重新鉴定。法官作为纠纷的最后裁判者，在鉴定结论面前不能无所作为、听之任之。
综上，在医疗侵权案件的审理中进行因果关系的判定，首先需查明“果”之所存、“因”之所在。其次，运用“两分法”，借鉴台湾判例学说关于因果关系的认定规则，对因果关系进行事实上和法律上两个层面的分析。在寻求医学鉴定结论对事实上因果关系支持的同时，最终由法官依据社会公共利益的普遍要求进行价值判断，作出合乎法律规定和当代医学现状的公正裁判。
北安市人民法院 钱贵
关于印发《滇池流域水污染防治“十五”计划》的通知
国家环境保护总局文件
环发[2003]84号
关于印发《滇池流域水污染防治“十五”计划》的通知
云南省人民政府
科技部、国土资源部、建设部、交通部、农业部、人民银行、林业局、旅游局、开发银行:
《滇池流域水污染防治“十五”计划》（以下简称《计划》）已经国务院批复，现印发给你们，请按照国务院批复精神认真做好贯彻落实工作。
鉴于原国家经贸委的部分职能已并入国家发展和改革委员会，因此将《计划》第6.7条中国家计委和国家经贸委的工作任务合并后，由国家发展和改革委员会承担。
附件：
1. 国务院关于滇池流域水污染防治“十五”计划的批复
2. 滇池流域水污染防治“十五”计划
二○○三年五月十二日
附件一：
滇池流域水污染防治“十五”计划
（报批稿）
前 言
滇池是云贵高原上的一颗明珠，兼有城市供水、工农业用水、旅游、航运、水产养殖、气候调节等功能，在昆明市的国民经济和社会发展中起着极其重要的作用。
滇池地处昆明盆地的最低点，流域面积小、水资源量少、无过境水补给。流域内降雨集中，气候温和，日照时间长，蒸发量大。
近二十年来，随着经济发展和城市规模的扩大，加重了流域生态环境压力，水体受到污染，导致湖泊严重富营养化，滇池面临着水环境污染与水资源短缺的双重困境。
滇池污染问题得到了国家及云南省、昆明市政府的高度重视，“九五”期间滇池被列为中国湖泊环境治理的重点。1998年9月经国务院批准，云南省政府组织实施了《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》。至“九五”末期，在流域经济增长、人口增加的情况下，滇池污染迅速恶化的趋势得到初步遏制，水污染防治工作取得了阶段性成果。但水体严重富营养化、生态系统被破坏的状况难以在短期内根本扭转，治理工作长期性、复杂性、艰巨性的特点十分突出。
编制《滇池流域水污染防治“十五”计划》（以下简称《计划》），目的是在认真总结“九五”经验教训、正确认识成绩和问题的基础上，进一步统一认识、坚定信心、科学决策、突出重点，提出切实可行的治理目标、科学合理的治理方案、行之有效的治理措施，加大治理力度，有效推进滇池治理。
在《计划》编制过程中，广泛征求了市民和各级专家的意见，特别是吸收采纳了2001年“富营养化湖泊治理及湖泊管理昆明国际讨论会议”与会国内外专家的意见。在《计划》定稿阶段，又得到国家环境保护总局、国家发展计划委员会有关领导的具体指导，经昆明市市长办公会和云南省九大高原湖泊水污染防治领导小组审定，使《计划》更趋成熟。
《计划》共分六章：总论、计划背景、计划实施方案、计划项目与投资、目标可达性分析、组织实施与监督管理。
《计划》总目标为草海消除黑臭，外海基本控制水质恶化趋势。
《计划》以可持续发展为总要求，坚持科学观、综合观、系统观，认真分析研究了滇池流域的经济、社会、文化、资源条件，从实际出发，确定了城市发展必须与资源环境相协调的原则；坚持实事求是，环境效益优先的原则；坚持治理与管理并重，突出重点的原则和行政首长与技术负责人共同负责制的原则。《计划》提出了“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”的工作方针，进一步理顺滇池污染治理工作的管理体制，形成统一、高效、协调的组织体系。
《计划》坚持综合治理，以科学技术为支撑，工程治理为基础，污染物总量控制为主要手段，强化监督管理为保障,确保计划目标实现。突出城市排水管网建设，提高污水处理效率；突出节水与水资源综合利用；突出农村面源污染控制和湖滨带生态恢复与建设；突出内源污染治理。加强了目标的可达性分析，并提出政策、法规方面的意见和建议。
做好滇池流域水污染防治工作，地方各级党委、政府要始终坚持代表先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向、最广大人民的根本利益，进一步振奋精神、坚定信心、坚韧不拔、扎实工作，使滇池明珠重放光彩。
目 录
1 总 论
1.1 编制目的
1.2 编制原则
1.3 计划范围与期限
1.4 计划指标
1.5 计划目标
1.6 计划重点
1.7 基本框架
2 计划背景
2.1 流域概况
2.2 “九五”项目完成情况
2.3 污染现状
3 计划实施方案
3.1 总量控制目标
3.2 实施方案
4 计划项目与投资
4.1 项目与投资
4.2 项目排序
4.3 筹资方案
5 目标可达性分析
5.1 目标实现的必要条件
5.2 主要计划项目预期效果分析
5.3 目标可达分析
6 组织实施与监督管理
6.1 组织实施
6.2 监督管理
6.3 责任追究
6.4 公众参与
6.5 成立滇池治理专家咨询委员会
6.6 政策与措施需求
6.7 各部门职责
1 总 论
1.1 编制目的
按国务院要求，1997年云南省、昆明市政府组织编制了《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，1998年经国务院批准执行。但由于“九五”计划编制时对治理高原湖泊的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，水质规划目标偏高，加上综合对策、资金投入、管理体制等诸多方面落实不够，滇池治理未达计划目标。
本计划的编制目的是在认真总结“九五”治理工作经验教训的基础上，提出一个科学、系统、切实可行的治理目标和五年工作计划，突出重点，综合决策，以加快滇池治理步伐、加大治理力度，努力使滇池治理工作取得较为明显的成效，为“十一五”期间进一步做好滇池流域水污染防治工作打下坚实基础。
1.2 编制原则
1.2.1 坚持城市发展必须与资源环境相协调的原则
滇池流域水污染防治是一项复杂的系统工程，必须坚持系统观、综合观、科学观。“十五”期间，按照《昆明城市总体规划》、《滇池流域土地利用规划》和《滇池流域生态保护与控制规划》，严格控制城市规模，充分考虑人口、资源和环境相互协调的要求，“促进人和自然的协调与和谐”。
1.2.2 坚持实事求是，环境效益优先的原则
滇池水污染的控制与水环境的改善是一个长期渐进的过程。计划项目的安排必须符合湖泊治理的规律，要注重目标的可达性及项目的可操作性，优先安排环境效益显著的项目和前期工作较充分的项目，体现能办的事马上办，让群众看到成效，树立信心。
1.2.3 坚持治理与管理并重，突出重点的原则
突出城市雨污分流管网的配套建设，提高城市污水处理厂的处理效率；突出节水与水资源综合利用，加大节水措施的推广力度；突出内污染源治理、农村面源污染控制和湖滨带生态恢复与建设。实行污染控制和生态修复相结合，强调监督管理的重要性，工程措施和监督管理相结合，以管理促进治理，确保工程实施效果。
1.2.4 坚持行政首长与技术负责人共同负责制的原则
滇池治理必须加强领导，强化责任意识。一要坚持行政首长负责制。国家主要负责各项工作的指导及相关部门的协调，云南省政府和昆明市政府负责滇池治理的组织实施，各县、区、乡（镇）政府负责辖区内污染控制、生态恢复及监督管理。二要有切实可靠的技术保障，实行技术领导责任制。组成技术领导班子和技术专家咨询委员会，在行政首长领导下，确保决策的科学性，妥善解决实施过程中出现的技术问题。
1.3 计划范围与期限
1.3.1 计划范围
计划范围含滇池水体在内的滇池全流域，面积2920平方千米，涉及西山、官渡、呈贡、晋宁、嵩明五个县区的38个乡镇，以及五华、盘龙两个城区，详见滇池流域行政区划图。
1.3.2 计划期限
计划期限：2001-2005年
计划基准年：2000年
1.4 计划指标
1.4.1 水环境质量指标
滇池湖区及出入湖河流水质指标：TP（总磷）、TN（总氮）、CODMn（高锰酸盐指数）。
1.4.2 污染物总量控制指标
污染物总量控制指标：TP、TN、CODCr（化学需氧量）
1.5 计划目标
总目标：2005年草海消除黑臭，外海基本控制水质恶化趋势。
水质目标：在平水年景条件下，草海消除黑臭，高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年水平；外海高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年水平。
总量目标：在平水年景条件下，2005年主要水污染物入湖总量在2000年现状基础上削减20%以上。所有新建、扩建的城市污水处理厂采用具有除磷脱氮工艺的二级或二级强化处理工艺。
考核指标：①城市污水处理率达到80%以上，城市污水处理回用率达到20%以上。
②城区垃圾清运率达到95%以上，无害化处理率达80%以上；
③沿湖村镇垃圾收集清运处置率达60%；
④流域内水土流失整治面积300平方千米；
⑤湖滨带生态恢复与建设3.3平方千米以上，建立草海水生生态示范区3平方千米；
⑥滇池沿湖周边2千米范围内禁止或限制使用农药和化肥，流域其它范围限制使用。
1.6 计划重点
1.6.1 工作重点
巩固和扩大点源污染治理成果。
城市排水管网改造与建设、入湖河道整治、节水及污水资源化。
农村面源污染控制、湖滨带生态恢复与建设、生态农业建设、农村环境卫生整治。
内源污染控制。
监督管理。
1.6.2 改善重点
草海水体消除黑臭。
九条入湖河道基本消除黑臭， 所有入湖河流基本杜绝垃圾入河现象。
1.7 基本框架
按“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”的方针编制。
2 计划背景
2.1 流域概况
滇池流域位于云贵高原中部，地理坐标为东经102_0_229′—103_0_201′北纬24_0_229′—25_0_228′，地处长江、红河、珠江三大水系分水岭地带，流域面积2920平方千米，整个流域为南北长、东西窄的湖盆地，地形可分为山地丘陵、淤积平原和滇池水域三个层次。山地丘陵居多，约占69.5%；平原占20.2%；滇池水域占10.3%。
滇池流域属北亚热带湿润季风气候，多年平均气温14.7℃，平均降雨量953毫米，年平均蒸发量1409毫米，具有低纬山原季风气候特征，冬无严寒、夏无酷暑、冬干夏湿、干湿分明。
流域内自然植被以亚热带常绿阔叶林为主，次生植被以云南松及华山松为主，森林覆盖率48.9%。
滇池属长江流域金沙江水系，位于昆明市西南，属断陷构造湖泊，是云贵高原湖面最大的淡水湖泊，滇池在1887.4米高水位运行下，平均水深5.3米，湖水面积为309平方千米，库容15.6亿立方米。多年平均水资源量9.7亿立方米，扣除多年平均蒸发量4.4亿立方米，实有水资源量5.3亿立方米。滇池水域分为草海、外海两部分，现由人工闸分隔。草海位于滇池北部，外海为滇池的主体，面积约占全湖的96.7%。草海、外海各有一人工控制出口，分别为西北端的西园隧道和西南端的海口中滩闸。据滇池水利志记载，1969年到1978年间围海造田约34950亩，使滇池湖面积缩小23.3平方千米。
注入滇池的主要河流有二十多条，水量较大的有盘龙江、宝象河、新运粮河、老运粮河、船房河、大清河、洛龙河、捞鱼河、梁王河、柴河、大河、东大河、古城河、护城河等。滇池水经螳螂川、普渡河流入金沙江。
滇池全流域均在昆明市辖区内，包括昆明市五华、盘龙两城区和西山、官渡、呈贡、晋宁、嵩明五个区县的38个乡镇，2000年滇池流域内户籍人口220万人。
2000年昆明市国内生产总值625亿元（现价），比1980年翻3.3番。人均国内生产总值13000元，比1980年翻3番。“九五”末期，财政总收入119.4亿元，地方财政收入56.3亿元，年均分别增长9.8％和16.3％。2000年主要经济指标约占全省的三分之一。
2.2 “九五”项目完成情况
2.2.1 治理工作的基本情况
截止至2000年底，滇池原《计划及规划》提出的84个项目，已完成60项 (含49项工业污染治理项目)，还完成了《计划及规划》外的项目5项，开始实施的17项，尚未动工的7项。共完成投资25.3亿元，其中已竣工项目投资21.2亿元，在建项目完成投资4.1亿元。见表2-1。
“九五”期间，通过实施《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，滇池流域工业污染源基本实现达标排放；建成4座城市污水处理厂，城市污水设计处理能力达到36.5万吨/日；完成滇池北岸截污工程，设计截污能力30万吨/日；完成盘龙江中段、大观河等河道截污疏浚工程；完成草海底泥疏浚一期工程；采取滇池蓝藻清除应急措施；部分区域实施了工程造林、退耕还林、封山育林，滇池面山森林覆盖率达到32.9%。
为贯彻实施《滇池保护条例》，建立了滇池综合治理目标责任制。取缔养鱼网箱5000多个、滇池机动捕鱼船1170多只、滇池面山采石点50多个。1998年10月1日起在滇池流域禁止销售和限制使用含磷洗涤用品。并征收城市排水设施有偿使用费，以确保排污设施正常运行，促进节约用水。
“九五”期间未完成的续建项目投资为14.23亿元，其项目和内容见表2-2。
表2-1 滇池治理竣工项目表
表2-2 “九五”期间未完成的续建项目表（“十五”继续实施）
表2-2 “九五”期间未完成的续建项目表（“十五”继续实施）（续）
2.2.2 “九五”治理基本评价
由于领导重视、目标明确、措施得当，在昆明市经济增长、人口增加、污染负荷加重的情况下，实施国务院批准的《滇池流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》，滇池污染迅速恶化的趋势初步得到遏制，水污染防治工作取得阶段性成果。
通过“九五”期间的综合治理，“九五”与“八五”比较，草海、外海高锰酸盐指数分别下降22%、28%；草海透明度由0.34米提高到0.47米；草海的砷和重金属污染已得到有效控制，砷的浓度由劣Ⅴ类水质标准变为优于Ⅲ类水质标准。
滇池流域工业污染源排放的主要污染物基本实现达标排放，主城区旱季污水处理率超过60%，草海水体黑臭状况得到明显改善。
2.2.3 存在的主要问题
⑴缺乏综合对策。滇池水污染是滇池流域资源、生态和社会经济发展之间矛盾的集中表现，从根本上解决滇池污染问题，必须从可持续发展的战略高度出发，通过实施城市发展规划、土地利用规划、产业结构调整计划等多种手段加以综合治理。但是由于对此项工作的综合性和复杂性缺乏充分的认识，防治工作存在“单打一”现象。
⑵认识不足，目标偏高。滇池是我国污染最严重，治理难度最大的湖泊之一，但统计、监测、研究基础环节薄弱，原规划目标缺乏足够的科学依据，对滇池治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，规划目标偏高。
⑶抑制滇池富营养化加剧的技术手段和综合管理措施还未跟上。目前，湖泊富营养化治理技术仍是世界性的难题，抑制蓝藻爆发和根治富营养化的可用技术缺乏。
⑷部分项目建设滞后，制约了整体效能的发挥。污水处理厂、城市排水管网改造、河道综合整治等一些关键性的大项目建设明显滞后。
2.2.4 面临的主要困难
⑴资金筹集困难、投入不足。滇池的治理需要大规模的资金支持，按目前的情况看，地方政府财力有限，难于满足资金的需求。
⑵水资源严重缺乏。滇池流域水资源缺乏是滇池水质富营养化的主要原因之一，流域人均水资源占有量已从五十年代的900立方米降到目前的300立方米，流域水资源的平衡靠径流水、生产生活污水、农田回归水重复利用。
⑶人口机械增长过快。生活污染是近年来滇池的主要污染来源。昆明市建成区面积是流域面积的5%，但所输出的污染物量占全流域污染物总量的50%以上。统计资料表明，“九五”期间，流域户籍人口以每年2%的速度增长。若不加控制，届时滇池人口压力带来的水环境压力将更加沉重。
⑷城市排水系统不配套。城市雨污分流管网未建成，严重制约了城市污水处理厂效率的发挥，特别是雨季径流水使河道中污水稀释、污水量增大，致使污水处理厂的处理率降低。
⑸滇池沿岸经济发展使滇池水环境面临严峻形势。滇池沿岸工农业生产、生活、旅游等人为活动严重干扰滇池生态环境。湖滨土地过度开发，导致湖滨湿地丧失殆尽，使湖泊失去了天然屏障，生态环境极度脆弱。
⑹面山水土流失较为严重。由于开矿、采伐等原因，导致植被破坏。近年来水土流失整治虽有进展，但新建林尚处于中幼林期，郁闭度低，大河、柴河流域仍有成片荒山，特别是滇池南部磷矿开采区因水土流失造成面源污染的现象较为严重。
2.3 污染现状
2.3.1 水污染现状
2000年进入滇池的污水总量为2.4亿立方米，其中城镇生活污水1.8亿立方米，约占污水总量的75%。
2000年产生的污染物中，生活源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为32494吨、9835吨、796吨，面源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为23011吨、3786吨、662吨，工业源所含的化学需氧量、总氮、总磷分别为6944吨、534吨、28吨。
2000年污染物入湖总量为：化学需氧量43960吨、总氮10940吨、总磷1320吨。
2.3.2 入湖河流水质现状
在进入滇池的二十多条主要河流中，多数河流流程短，天然补给水少，不流经城市的河流在旱季几乎断流，农村垃圾倾倒入河的现象较为严重。流经城市的河流因接纳城市生活污水，河水发黑发臭，水质远超地表水Ⅴ类标准。
在14条纳入监测的入湖河流中，用主要污染指标进行评价，劣于Ⅴ类水标准的有10条，占71.4%；达到Ⅳ类水标准的有2条，占14.3%；达到Ⅲ类水标准的有1条，占7.1%；达到Ⅱ类水标准的有1条，占7.1%。入湖河流以总磷、氨氮、生化需氧量为主要污染物。主要污染河流是：枧槽河、明通河、采莲河、盘龙江、乌龙河、船房河、新运粮河、老运粮河、西坝河等。
2.3.3 滇池水质现状
滇池的主要污染类型为严重的富营养化。七十年代滇池无论草海还是外海水质均为Ⅲ类，八十年代初期水质逐渐被污染，九十年代迅速恶化。近30年来水质从Ⅲ类下降到劣Ⅴ类，外海从八十年代的富营养化发展到九十年代的严重富营养化，草海异常富营养化。
草海 2000年水质为劣Ⅴ类，主要污染物为高锰酸盐指数、总氮、总磷。与Ⅳ类水质标准比较，超标率分别为25%、100%、100%，其年均值超标倍数分别为0.25、16.0、16.7倍。
外海2000年水质为劣Ⅴ类，主要污染物为高锰酸盐指数、总氮、总磷。与Ⅲ类水质标准比较，超标率分别为8.3%、100%、100%，总氮、总磷年均值超标倍数分别为5.5、9.9倍。
3 计划实施方案
针对前阶段治理存在的主要问题与今后面临的主要困难，提出滇池水污染综合防治方针：“污染控制、生态修复、资源调配、监督管理、科技示范”，分期分块安排计划项目。
3.1 总量控制目标
总量目标的实现是水质目标实现的基本保障。要达到计划水质目标，必须在2005年以前将污染物入湖总量控制在比2000年入湖量减少20%以上的水平，即在平水年景下入湖化学需氧量要控制在35170吨以下，入湖总氮要控制在8750吨以下，入湖总磷要控制在1060吨以下。见表3。
表3 污染物总量控制目标
3.2 实施方案
3.2.1 污染控制
采取总量控制手段，控制城市生活污染源、企业污染源、面污染源、内污染源。按照2005年预测的污水量及污染物量，分析入湖途径以及可控条件，制定“十五”期间污染物总量控制计划。
⑴城市污染控制：控制流域内城市发展规模，重点发展流域外安宁、嵩明和宜良次级城市及一批明星小城镇，通过加强基础设施建设和政策导向，使流域内人口及相关产业向外流域转移，达到控制新增城市污染，减轻滇池流域环境负荷的目的。新建住宅小区必须坚持排污干管等基础设施先行，必须建立完善到户的雨污分流排水系统。
“十五”期间重点抓好城市雨污分流排水管网改造与建设、加快小区分流接管进度，基本形成主城区雨污分流的管网体系，提高污水处理厂的处理效率；分批实施九条入湖河道整治工程，使城市污水直接截入污水处理厂，不再进入河道，改善河道景观，充分发挥污水处理设施作用。
完成在建世行项目，新增22万吨/日的污水处理能力。完成第二污水处理厂扩建8万吨/日后，流域内污水设计处理能力可达到66.5万吨/日。污水处理厂挖潜改造，提高处理深度，增加处理能力。
⑵面源污染控制：拟在沿湖15个乡镇全面启动面源污染控制工程。结合农村产业结构调整，大力发展现代农业、生态农业，整治农村生态环境。落实云南省政府关于每个县建设2个以上农村环境卫生示范村的要求；通过对农村有机废弃物综合利用，解决农业固体废弃物污染问题；推广科学施肥技术，解决种植业过量施肥问题。切实采取措施确保沿湖周边2千米范围内禁止或限制使用化学农药和化肥，流域其它范围限制使用。
⑶企业污染控制：按照国家产业结构调整的方针，结合控制中心城市规模的要求，加快昆明市生产力布局和滇池流域内产业结构调整步伐，使之与生态环境承载力相适应，充分应用高新技术和先进实用技术改造提升传统产业。流域内禁止发展重化工业，对一些污染环境、破坏生态、重复建设、亏损严重的企业，按照国家的环境保护法规实施关、停、并、转、迁。基本实现昆明市产业合理布局，使流域内的工业在较好的社会环境、自然与资源条件下实现可持续发展。
对企业污染实施全过程控制，推行清洁生产，实现滇池流域企业全面达标排放；对主要排放企业发放“排污许可证”，建立动态监控系统，实施总量控制；严禁在湖滨生态控制区新建任何排放污水的企业。湖滨生态控制范围及要求应尽早制定并实施。
建设高浓度有机废水及危险废弃物处置中心，以解决昆明地区高浓度难降解有机废水及危险固体废弃物带来的特殊环境问题。
⑷内源污染控制：继续实施草海、外海部分区域底泥疏浚，开展外海湖面蓝藻清除及水葫芦综合利用等多种措施，清除湖内污染物。
3.2.2 生态修复
在湖滨带将3.3平方千米的鱼塘、水塘、水淹地等还湖，有计划地建设湖滨带生态系统，开展湿地建设示范。
在草海和外海部分水域实施水生生态修复项目。
实施滇池西岸生态恢复与建设工程，沿湖公路以东的湖滨土地逐步用于恢复湿地生态系统，改善滇池西岸生态环境。
水土流失控制工程主要包括滇池面山绿化、大河、柴河等流域水土流失整治、松花坝等重点水源区生态保护与建设工程等。
3.2.3 资源调配
资源性缺水是滇池流域长期存在的问题，加强水资源联合调度，供水、排水、节水、治水、中水回用、调水统筹运作，开源节流，大力推广城市污水处理厂出水回用，使污水资源化。
计划在“十五”期间，实施节水及污水资源化工程，编制年度用水计划，推行先进的节水技术和措施，加大节水宣传力度，进一步提高市民节水意识。认真贯彻执行《昆明市城市节约用水管理条例》，制定用水定额、严格用水计划考核、推广节水器具、提高水价、抄表到户、超量加价等办法控制水资源消耗，减少水资源的浪费。提倡水资源重复利用，在有条件的地方和单位实施中水回用工程，加大中水回用管网建设力度，“十五”期末力争中水回用率达到20%以上。
力争实施板桥河—清水海引水济昆工程。加快金沙江引水补给滇池生态用水的前期工作进度。
3.2.4 监督管理
依法强化环境保护部门的统一监督管理权，将具有一定规模的排污企业纳入环保统一监督管理，严格建设项目审批制度，强化环保一票否决权，计划设环境监督管理和公众参与两方面的项目。
进一步完善滇池保护法律法规与地方标准，建立和健全滇池监督管理体系、总量监控系统、滇池水质与重点企业污染源在线监测系统。
建立入湖河道管理目标责任制，加强河道管护，有效控制河道污染。
建立环境保护宣教中心、信息中心，提高全民环保意识，提供公众掌握信息和参与的途径，为社会监督提供条件。
3.2.5 科技示范
“十五”期间，在实施好“滇池蓝藻水华控制技术研究”及“滇池流域面源污染控制技术研究”国家重大科技项目的基础上，加大科技攻关和技术示范的力度。
增强计划的科学性及系统性，以工程技术示范为先导，在编制好滇池沿岸湖滨带生态调查与建设、农村面源污染控制工程规划的同时，组织实施好滇池部分湖滨带生态恢复与建设、农村面源污染控制建设工程。加快产业布局与产业结构调整计划工作。
开展滇池流域环境承载力、城市规模控制等政策法规研究。
因地制宜，开展河道减污、雨水污水资源化利用、污水深度处理、分散污水处理、生物治理等的技术示范。
4 计划项目与投资
4.1 项目与投资
计划项目按污染控制、生态修复、监督管理、资源调配与科技示范五类安排，共26项，投资总额77.99亿元，见表4。
第一类：污染控制项目10项，投资42.33亿元。
第二类：生态修复项目6项，投资19.63亿元。
第三类：资源调配项目2项，投资11.70亿元。
第四类：监督管理项目4项，投资1.33亿元。
第五类：技术示范项目4项，投资3.0亿元。
4.2 项目排序
项目按重要性排序为：
⑴城市雨污分流排水管网建设与改造、城市污水处理厂扩建及深度处理、节水及中水回用；
⑵城市九条入湖河道综合整治；
⑶湖滨带生态建设与恢复、滇池草海水生生态系统恢复；
⑷滇池底泥疏浚；
⑸农村面源污染治理、滇池周围面山绿化及水土流失整治工程；
⑹外流域引水工程。
根据项目环境效益和成熟程度，将项目分成特优先项目、优先项目、一般项目三个等级，结合资金筹措分期分批逐项实施。
特优先项目（**）共16项，投资64.86亿元。
优先项目（*）共4项，投资3.93亿元。
一般项目共6项，投资9.20亿元。
环湖截污工程在充分进行论证的基础上，对条件成熟的项目按程序上报，经批准后尽早组织实施。
4.3 筹资方案
计划实施项目共需77.99亿元。由地方各级政府承担，国家给予适当支持。同时积极争取通过银行贷款方式解决缺口资金。
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表 (续)
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表（续）
表4 滇池流域水污染防治“十五”计划实施项目总表（续）
注：①“**”表示特优先实施的重要项目。“*”表示优先实施的重要项目。
②“△工作责任单位”指牵头做项目前期工作的单位。
③“☆”表示此项目因工程量大，周期长，预计要跨入“十一五”计划才能完成，待专项报国家计委。
5 目标可达性分析
5.1 目标实现的必要条件
⑴首先要抓好城市规模控制，严格按照《昆明城市总体发展规划》，控制城市规模和人口增长。要充分考虑滇池对昆明市发展的制约因素，进一步调整产业布局，在滇池流域外发展次级城市和小城镇，实施网络化城市建设构想，以减轻滇池流域内人口对生态环境的压力。
⑵中央的资金支持是至关重要的。云南作为西部边疆少数民族省份，要抓住把生态保护与建设作为重点这一西部大开发历史性机遇，争取中央财政的大力支持。积极做好计划项目的科学论证及前期工作，落实地方配套资金，保证合理建设工期，多渠道筹集治理资金，加强对项目实施的监督管理。
⑶建立稳固的管理体制和有力的监督机制。通过综合决策、科学管理、有效监督，以确保计划项目按期实施，确保工程质量达到要求，实现计划预期目标。
⑷提高全社会的环境保护意识。通过强化环境保护宣传教育手段，使广大市民了解滇池治理的长期性、艰巨性、复杂性，关心和支持滇池水污染防治工作，“从我做起，从现在做起”，使保护滇池成为全民的共识和行动。
5.2 主要计划项目预期效果分析
5.2.1 工程项目效果
⑴污水处理厂：2002年世行项目完成后，可以新增城市污水处理能力22万吨/日，按目前污水处理厂处理率计算，预计每年可去除化学需氧量6720吨、总氮770吨、总磷70吨，占计划削减量的19－54%。
第二污水处理厂改扩建完成后，污水日处理能力增加8万吨，按目前污水处理厂处理效果计算，预计每年可去除化学需氧量2440吨、总氮280吨 、总磷25 吨，分别占计划削减量的7－20%。
⑵排水管网改造与建设：雨污分流能够提高污水处理厂污水的进水浓度，提高处理效率，加大对污染物的去除量。当雨污分流率为80%，相当于每年多去除化学需氧量3700吨 、总氮1530吨 、总磷240 吨，分别占计划削减量的30－66%。
⑶农村面源污染控制：农业面源污染治理的各项措施实施后，沿湖村镇与湖滨环境将明显改善，预计减少因过量施肥造成的氮流失130吨、磷流失10吨，分别占计划削减量的3－4%。
⑷九条入湖河道整治工程：九条入湖河道整治工程的实施，虽不直接去除污染物数量，但使城市污水直接截入污水处理厂，不再进入城市下游河流，将有助于污水处理厂处理效率的提高，并使河流景观有明显改善。
⑸污水处理厂深度脱氮除磷项目：污水处理厂深度脱氮除磷项目的实施，可使污水处理厂对氮磷的去除率各提高10个百分点。
⑹水土流失整治项目：水土流失整治按小流域整治初步设计中的效益估算，项目实施后，每年可以保土60－90万吨，保水3000万吨，相当于分别减少总氮280吨、总磷24吨，减少的比例分别占计划削减量的7－9%。
⑺面山绿化项目：面山绿化项目实施后，滇池环湖区新增森林面积12792公顷，可减少泥沙流失19万吨，预计减少总氮75吨、总磷6吨 ，占计划削减量的2%。
⑻湖滨湿地生态恢复建设：建设湖滨湿地可以截流部分入湖污染物，为水生植被恢复创造条件，为水生动物提供栖息地，恢复湖泊自净能力，协同改善水质。预计每年可以减少入湖化学需氧量790吨、总氮110吨、总磷10吨，分别占计划削减量的3－6%。
5.2.2 监督管理与科技示范项目效果
监督管理与科技示范项目是工程治理项目达到预期效果的基础与前提。
加强环境法制建设，完善滇池保护法律法规体系与地方标准，是实现对滇池依法保护、有效监控的基本保障。
总量自动监控项目是政府掌握入湖污染物总量、监督治理设施运转效果的手段，该项目的实施，将使入湖污染物总量控制目标的实现程度及各种治理设施的作用得到客观准确的评价。
科技示范项目是强化流域污染防治前期工作、提升治理技术水平、跟踪指导治理工作、提高治理项目投资环境效益的保证。
5.3 目标可达分析
计划中的各有关项目对削减污染物入湖总量、改善滇池水质都将发挥积极作用。考虑到污染治理工程的系统性和环境效益的滞后性，计划项目应争取按步骤尽快实施。
5.3.1 总量目标
2005年，计划项目完成后，化学需氧量、总氮、总磷入湖量减少20%的目标可以达到。
城市排水管网雨污分流建设与改造、提高污水处理厂处理能力和效率、九条入湖河流整治项目是总量目标实现的关键项目，项目实施后预计污染物削减量约占计划削减量的70%左右。
生态农业的推广、水土流失整治、湖滨带生态建设与恢复等项目完成后，估计污染物削减量虽不足计划削减量的20%，但能提高滇池的自净能力，促进流域生态环境与湖泊水质的恢复，且运行费用较低，实施后将长期发挥作用。
5.3.2 水质目标
水质目标的实现必须以总量目标的实现为前提，水质目标的实现与项目的完成期限、与湖泊的生态环境改善及监管力度密切相关。
由于污染治理工程所固有的环境效益滞后的特点，使得“十五”末期水污染总量控制目标虽能按计划实现，水质目标却可能滞后达标。也由于部分项目的完成期限可能延长到“十五”以后，因此“十五”期末对水质目标的考核以定性指标为主。
6 组织实施与监督管理
6.1 组织实施
本计划经国务院批准后，在国家环境保护总局、云南省人民政府以及“云南省滇池流域水污染防治领导小组”的领导下，云南省省长为省政府治理滇池污染工作的第一责任人，具体由昆明市人民政府对滇池水污染防治统一组织实施，第一责任人是昆明市市长。
昆明市人民政府成立滇池保护委员会，按照“明确职责、层层落实、责任到人、赏罚分明”的要求，将滇池综合治理纳入省、市、县（区）国民经济和社会发展计划，由市计委编制实施“十五”计划的年度计划，滇池保护委员会办公室根据年度计划，具体协调组织实施，市属有关部门及滇池流域各县（区）政府负责具体实施。云南省建设厅要加强对滇池流域城镇污水处理厂及其配套管网工程计划制定和实施的组织指导。
6.2 监督管理
在昆明市政府和滇池保护委员会的领导下，昆明市环境保护局负责统一规划、监督管理。
建立监督检查制度，制定及实施总量控制管理办法，监督计划项目的实施情况、入湖污染物总量及年度责任目标完成情况等。分年度分阶段公布项目的实施、污染控制和总量控制指标完成情况。每5年进行滇池水环境状况调查，2002年组织第一次调查。
由昆明市环境监测中心实施监督监测。对滇池水体、饮用水源地、主要入湖河道、城市污水处理厂、截污泵站、垃圾处理厂、排污企业等所有污染源实施统一监督监测。监测计划由监测单位编制，报环保部门审批后实施。
工程项目实施业主负责制，所有工程项目严格按照基本建设项目管理程序进行。坚持管理者、实施者、监督者三者分离及审计监察制度。
建立有效的水污染防治投资机制、运营机制和收费价格机制。水污染防治要充分发挥市场机制的作用，拓宽资金渠道，引导社会资金积极投入。一是在实施工程项目时要统筹考虑资金筹措、运行机制、成本效益等问题，把工程建设同管理改革结合起来。即，在实施水污染防治项目时，要同时制定并实施筹资、管理、运行的改革规划。二是制定合理的污水处理收费标准。各级地方人民政府要落实国家已经出台的污水处理收费政策，加大征收和管理力度，推进污水处理产业化，增强水污染治理项目的融资能力，吸引社会资金投向水污染治理项目。同时，还要加快完善城镇生活垃圾处理收费政策，逐步建立合理的收费机制。对尚未开征污水处理费的城市，其污水处理工程项目不予立项。三是要通过多种方式，鼓励和支持各类社会资金投入水污染防治，推进污染治理企业化、
市场化、产业化进程。四是要建立合理的水价形成机制。在制定并实施水污染防治计划时，要认真研究制定水的价格方案，逐步建立一种用水要花钱，多用水要多花钱；排污要花钱，多排污要多花钱的合理机制。科学合理确定用水定额，促进农业、工业和城镇生活等节水措施的落实，提高水的重复利用率和污水资源化率。
6.3 责任追究
建立责任追究制度，以多种形式的执法监察推动综合治理工作。一是自查与联合检查相结合。及时对治理项目的进度和质量进行检查，必要时组织互检和联合执法监察，相互促进。二是正面宣传与案例警示相结合，对认真履职和执法效果显著的，要宣传表彰，对于不执行国务院批复意见，违法违纪的要严肃查处，追究有关人员的党纪政纪责任。三是把防治工作整体推进与阶段目标责任的检查相结合，确保每一阶段目标的实现。四是建立严格的责任追究制度，对于工作不负责任，影响治理目标实现、给国家造成损失的，要严肃追究当事人和领导者的责任。对工作认真负责，开拓创新，出色完成任务的，要给予表彰和奖励。
6.4 公众参与
要做好宣传教育工作，提高全社会对治理滇池重要性的认识，讲清滇池保护治理与群众切身利益的关系，让群众认识治理工作的长期性、艰巨性和复杂性，并对“十五”计划的目标和各阶段的措施都有所了解，从而增强群众的环保意识，使每个公民都知道自己该干什么，使全社会都动员起来，共同营造保护治理滇池的社会氛围。
要公示有关部门职责，定期公布滇池污染防治项目投资、工程进展、运行情况与效果、滇池及入湖河流水质情况，提高公众环境意识和参与意识。把管理者、实施者置于公众的监督之下。
新闻媒体要对污染滇池的行为加强监督，宣传要实事求是，以正面宣传为主，注意舆论导向，鼓舞人民群众对治理、保护滇池的信心。
6.5 成立滇池治理专家咨询委员会
成立昆明市滇池治理专家咨询委员会，由国家、省、市相关部门的专家组成，政府将充分听取和吸收各方意见，使滇池流域水污染防治工作更加科学、合理、有效，咨询专家由昆明市政府聘任。
6.6 政策与措施需求
滇池的严重富营养化除自然条件的制约外，与流域内人口剧增、经济快速发展、资源过度开发密切相关。在昆明市城市化进程中要充分考虑滇池对昆明城市发展的制约因素，要制定相应的政策与法规，来保证人口与资源、环境的协调发展。
（1）立湖泊湖滨生态保护区的相关法规，并允许将退田还湖涉及的耕地面积从基本农田中撤除。
（2）在滇池流域外发展中小城镇，加大次级城市基础设施建设力度，加快次级城市与主城之间的快速交通网络建设，以利于转移主城区的人口及相关产业，有效控制主城区规模。
（3）建立合理的水价形成机制和污水处理收费机制，创造条件使污水处理等治理设施实现市场化运营。
（4）鼓励开发商开展生态小区的建设。
（5）建立技术导向政策，鼓励清洁生产技术、先进治污技术、污水资源化与节水技术、生态修复技术的推广运用。
（6）深化滇池流域内产业结构调整，根据人口、资源与环境协调发展的原则，组织相关部门共同编制产业结构与布局调整规划，积极发展以旅游业为龙头的第三产业，严格限制工艺落后、能耗高、污染严重的企业发展。在沿湖大力发展生态农业和节水农业。
（7）严格磷矿开采的管理审批权，加大森林植被恢复费的收取力度及监督力度。
（8）进一步落实环保一票否决权。
6.7 各部门职责
为保证滇池流域水污染防治“十五”计划的顺利实施，国务院有关部门要各司其职。国家环保总局会同国务院有关部门进行年度考核，确保滇池流域水污染防治“十五”目标任务的完成。各有关部门职责如下：
国家计委：
将滇池流域水污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，对一些需国家支持的项目，会同财政部落实国家补助投资的资金来源，并加强对项目前期工作、年度投资计划的指导和督促。
国家经贸委：
指导地方产业结构调整、企业技术改造、推行清洁生产计划的实施。在制定《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》时，把那些污染严重，不能稳定达标的小化工、小印染等列入目录。
科技部：
负责指导滇池流域水污染防治重大科技问题的研究工作。
财政部：
指导并监督《计划》确定的项目资金的落实，按照收支两条线的原则，加强有关收费资金的管理。
国家土资源部：
指导并监督滇池流域内土地利用与开发，严格管理沿滇池地区的土地利用与开发。
建设部：
在城市污水处理工程实施过程中加强指导、监督和管理，特别是对工程的前期准备、招投标和工程质量，要加强监督检查工作。加强对滇池流域城市节水工作的指导，指导并监督城镇污水处理和生活垃圾处理设施建设计划的制定和实施。指导和促进城市环境基础设施企业化、专业化、社会化工作，促进污水处理和垃圾处理收费机制的良性循环。
交通部：
指导并监督有关航道整治、水上运输船舶污染防治计划的实施。
水利部：
指导并监督水利工程和水资源的合理分配、水土保持、清淤、小流域综合治理等计划的制定和实施。
农业部：
指导并组织农业面源污染治理、生态农业建设、集约化大型畜禽养殖场废弃物无害化处理、农作物病虫害防治控污示范、有机肥产业化示范、专家施肥示范等环保项目，进一步摸清农业面源污染底数，对面源污染防治开展科学研究，提出面源污染防治“十五”计划并组织实施。制定流域农药和化肥管理计划，逐步实行农药化肥使用记录和许可使用制度，对化肥农药施用方法和耕作方式等提出管理要求。提出加强对畜禽养殖污染管理的措施。
国家林业局：
负责滇池流域的防护林带建设、湿地修复和生物多样性保护等生态恢复、保护和建设的工作。
国家旅游局：
指导并监督宾馆饭店、水上餐厅等旅游污染防治计划的实施。
国家环保总局：
对水污染防治实施统一监督管理、统一发布水质状况，组织水环境状况调查，统一组织规范性监测，协调解决流域重大环境问题，加强农村生态环境保护监督，做好检查和向国务院的报告工作。
