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同居制度之立法研究/孟令志

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:44:13  浏览:9250   来源:法律资料网
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同居制度之立法研究

孟令志

法学专家拟就的《中华人民共和国婚姻家庭法建议稿》(以下简称《建议稿》)增设了夫妻互享、互负同居权利义务的内容,就夫妻人身关系的规范而言较现行立法趋于充实、详尽。但《建议稿》中就该问题的规范仍不尽如意,如欠缺与同居制度相配套的分居问题的规范。据此,本文拟从同居的涵义入手,就立法中规范同居权利义务的意义以及构建完整、配套的法律制度问题作一探讨。
一、同居的涵义分析
考察同居的涵义,可从其语源涵义、法律涵义两个方面把握。
1.同居的语源涵义
《辞海》解释:同居,(1)居住一处,共有家业者。《汉书·惠帝记》:“今吏六百石以上,父母妻子与同居。”颜师古注:“同居,谓父母妻子外若兄弟及兄弟之子等见与同居业者,若今言同籍及同财也。”(2)夫妇共同生活。也指男妇双方未经结婚而共同生活。(注:参见《辞海·增补本》,上海辞书出版社1983年版,第50页。)《辞源》解释:同居,汉代称大家族中没有分住的兄弟及兄弟之子为同居。《汉书·惠帝记》:“今吏六百石以上,父母妻子与同居,……家唯给军赋,他无有所与。”(注:参见《辞源》(修订本第1册),商务印书馆1979年版,第476页。)考察同居的语源涵义,所强调的是亲属间拥有共同财产、共同生活,即所谓同财共居,这是符合我国古代社会提倡并维护大家庭的传统理念的。“我国历史上,封建统治阶级都提倡合灶而食的大家庭制度,累世同居会受到褒扬。”(注:顾鉴塘、顾鸣塘:《中国历代婚姻与家庭》,商务印书馆1996年版,第70页。)并且这种理念是以法律作后盾的。如《唐律》规定:诸祖父母、父母在,而子孙别籍异财者,徒三年。同居语源的另一层涵义是指夫妇共同生活。夫妇乃家庭的基本成员,是父母、子女、兄弟姐妹等亲属关系发生的源泉,基于身份上的特殊性及所承担的繁衍抚育后代的职责,同财共居合乎自然和社会的要求。
2.同居的法律涵义
多数国家对同居问题都作了法律规定,如:(1)德国。《德国民法典》第1353条第1款规定:婚姻终生有效。婚姻双方相互之间有义务过共同的婚姻生活;婚姻双方互相向对方负责。(2)法国。法国旧民法第214条规定:妻负与夫同居之义务,有随从夫所定居之任何场所之义务,夫有收留其妻按自己资力及身份,供与生活上一切必要之物之义务。该条文于1938年修正为第213条第1款:为一家首长之夫,有选定其家居处之权利,妻有与夫同居之义务,夫有收留其妻之义务。之后经1970年6月4日第70-459号法律修正为第215条:夫妻双方相互负有在一起共同生活的义务。(3)日本。日本旧民法第788条规定:妻因婚姻入夫家。第789条规定:妻负有与夫同居的义务,夫应使妻与其同居。后民法进行了修正,现行民法第752条规定:夫妻应同居,相互协力,相互扶助。(4)意大利。《意大利民法典》第143条第2款规定:依据婚姻的效力,夫妻间互负忠实的义务、相互给予精神和物质扶助的义务、在家庭生活中相互合作和同居的义务。(5)阿根廷。《阿根廷民法典》第199条规定:除非依特别情况必须保持暂时的分居,夫妻应同居一室。在同居危及配偶一方、双方或子女的生命或者身体上、心理上、精神上的完整时,得在裁判上免除此项义务。(6)港、澳、台地区。依香港特区家庭法的有关规定,婚后夫妻双方有同居的义务和权利。(注:参见王春旭、罗斌主编:《港澳台民商法》,人民法院出版社1997年版,第398页。)澳门特区民法第1533条规定:夫妻双方互负尊重、忠诚、同居、合作及扶持之义务。我国台湾地区“民法”第1001条亦明确规定:夫妻互负同居义务,但有不能同居正当理由者,不在此限。
综观以上各国和地区亲属法对同居权利义务的规范,其法律涵义在于:其一,同居乃婚姻的效力之一,是男女双方基于婚姻行为而产生的权利义务关系;其二,同居是共同生活的要件与标志,其立法精神在于要求夫妻在日常生活中应通力合作、相互照顾和扶助。
值得指出的是,不少国家早期有关夫妻同居问题的立法中,片面强调妻子单方面负有与夫同居的义务、有悖男女平等的内容已被修订,取而代之的是夫妻双方互负同居生活义务的规范,男女平等得以进一步实现。如法国旧民法第214条规定:妻负与夫同居的义务,有随从夫所定居之任何场所之义务,夫有收留其妻按自己资力及身份,供与生活上一切必要之物之义务。1938年修订为新法第213条第1款:为一家首长之夫,有选定其家居处之权利,妻有与夫同居之义务,夫有收留其妻之义务。1942年又修订为第215条第2款:由夫所选定之居处,对于家显示有身体上或精神上危险时,妻得例外地为自己及其子女许有法官所定另一居处。1970年又修订为第215条第1款:夫妻双方相互负有在一起共同生活的义务。1975年该条第2款修订为:家庭住所应在夫妻一致同意选定的住所。日本旧民法第788条、第789条规定:妻因婚姻入夫家,妻负有与夫同居的义务,夫应使妻与其同居,故住所决定权属于丈夫。该法修正后第752条规定:夫妻应同居,相互协力,相互扶助;应基于夫妻之协议选定居所住宅而同居;一方为决定或变更,他方无随从之义务;如双方协议不成,由家庭裁判所调停或审判决定之。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第293页。)德国旧民法第1354条规定:关于一切婚姻共同生活之事项,由夫决定,尤其居所及住宅;如夫之决定为权利之滥用时,妻无服从其决定之义务。后由男女同权法将此删去,改由夫妻共同决定其居所。1998年7月1日生效的《重新规范结婚法的法律》将结婚的规定重新纳入民法典,其中第1354条已废除。
《中华人民共和国婚姻法》(以下简称《婚姻法》)虽没有明确规定夫妻双方有同居的权利与义务,但规定了婚后的住所决定权问题。《婚姻法》第8条规定:“登记结婚后,根据男女双方约定,女方可以成为男方家庭的成员,男方也可以成为女方家庭的成员。”这一规定,实际上是指明了夫妻平等地享有婚后住所决定权。其立法精神还在于提倡“男到女家”,移风易俗,改变我国传统的“妇从夫居”的居住方式。事实证明,该规定对于转变人们的观念起到了积极的作用。因而《建议稿》保留了该规定,并加上“夫妻有平等的住所决定权”这一更加清晰、明了的内容。
3.同居的学理解释
对同居的深刻、具体涵义,我国台湾学者史尚宽先生作了深入、细致的阐述。同居义务,谓婚姻上之同居,非仅为场所上之意义,同在一屋如设障壁而分别生活,非为同居。场所虽有多少之间隔,亦得成立同居。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第292页。)依照史先生的阐释,同居所涵盖的内容包括:其一,夫妻同居为夫妻共同生活的基础要件,其义务为本质的义务,于婚姻成立同时发生,在婚姻解销前,继续存在;其二,同居义务为相互的;其三,性交当然为婚姻之内容,可解释包含于同居义务之内;其四,同居谓同一住所或居所,从而妻或赘夫就夫或妻之一时所在地,无与为同居之义务,亦无与之伴同旅行之义务。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第292~295页。)从史先生对同居义务的细致分析可以窥见,同居乃夫妻同一住所或居所,是其外部形态;就其内部特征而言,亦即同床同食,包括日常生活中的相互照顾和扶持、精神上的慰籍及两性的结合。人类社会自产生婚姻形态,两性结合的合法归属在婚姻。同居应是蕴含着两性结合的内容。
二、设立同居权利义务的意义
《婚姻法》虽从夫妻双方婚后的姓名权和参加社会活动、生产、工作、学习的自由以及双方都有实行计划生育的义务等三个方面加以了规范,但有关夫妻人身关系的立法仍过于笼统、粗略。《建议稿》在夫妻人身权方面增设了夫妻互享、互负同居生活的权利和义务的内容,其意义在于:
1.使夫妻间的权利义务关系清晰、明了。摒弃现行立法“宜粗不宜细”的指导思想,代之以具体、细密的法律规范模式,是我国将来立法的选择。顺应这种趋势,《建议稿》应将有关规范设计得更加详尽、充实。我们并非要求法律包罗万象,但同居涉及夫妻婚后共同生活问题,是社会对结为夫妻的男女双方的基本要求,立法必须加以明确、具体规范。并且,明确的立法也可以使当事人知晓自己婚后享受的权利和承担的义务,自觉规范其行为。
2.有利于与其他法律制度协调。最高人民法院1989年11月下发的《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》规定,夫妻因感情不和分居已满3年,确无和好可能的;或者经人民法院判决不准离婚后又分居满1年,互不履行夫妻义务的,视为夫妻感情确已破裂,准予离婚。《建议稿》也规定,夫妻双方缺乏感情,分居已满3年,互不履行夫妻义务的,视为婚姻关系确已破裂,调解无效时,准予离婚。既然分居已满3年是准予夫妻离婚的原因之一,那么,何谓分居,便成为理论和实践所必须解决的问题。要弄清何谓分居,首先必须解决同居的内涵问题,否则该问题的链条将会出现脱节的现象。就法律规范而言,欠缺同居权利义务的规定而仅规定分居问题,是十分突然而难以理解的,更不易实际操作,将两者均加以明确规定,才能保证法律制度的和谐、统一。
3.有利于与刑法的有关规范协调。根据《中华人民共和国刑法》第236条的规定及有关的刑法理论,强奸罪的主体是已满14周岁、具有辨认和控制能力的人,通常是男子,其中直接正犯只能是男子。丈夫通常不能成为强奸妻子的主体,但教唆、帮助他人强奸妻子以及误认为妻子是其他妇女而强行奸淫时,仍然构成强奸罪。(注:参见张明楷:《刑法学》(下),法律出版社1997年版,第706页。)也就是说,丈夫仅在一些特殊情况下,才能成为强奸妻子的主体,其依据何在,这显然是刑法理论难以解决的问题,必须依赖于婚姻立法的帮助。如在婚姻立法中明确规定夫妻婚后互享、互负同居的权利和义务,且同居涵盖两性结合的内容,那么刑法理论中有关丈夫一般不能成为强奸妻子的主体的缘由问题便迎刃而解。实现各个部门法之间的协调一致,是我们在立法过程中应特别关注的问题。
三、关于违反同居义务的法律后果问题
对于违反同居义务的法律后果问题,《明律》曾有规定:“若妻背夫在逃者杖一百。从夫嫁卖,因而改嫁者,绞。”“5年无故不娶及夫逃亡3年不还者并听经官告给执照,别行改嫁,亦不追财礼。”(注:法学教材编辑部、婚姻法教程编写组编:《婚姻立法资料选编》,法律出版社1983年版,第105~106页。)我国台湾地区“民法”第1001条规定:夫妻互负同居之义务,但有不能同居之正当理由者,不在此限。夫妻一方没有正当理由而拒绝同居时,他方可请求法院判令对方履行同居的义务。但基于人身关系的性质,此判决不可强制执行。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第297页;李景禧主编:《台湾亲属和继承法》,厦门大学出版社1991年版,第36页。)
从各国立法及其学者们的解释来看,违反同居义务引起的法律后果主要有:
1.免除负担生活费用的义务。有的学者认为夫妻互相扶助为夫妻共同生活关系之本质,在婚姻关系存续期间,对于拒绝同居之当事人,亦不能免其扶助义务。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第297页。)史尚宽先生则认为如一方没有正当理由不履行同居义务时,相对人应免其扶助义务。“盖此时若仍使对方负生活保障之义务,则显有背于夫妻关系之诚信原则。”(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第298页。)笔者赞同史先生的观点。既然法律确立夫妻双方互负同居义务,当事人都应自觉履行。没有正当理由而拒不履行法定义务的,如果其权利丝毫不损,法律的威信、尊严何在?况且,一方随意离家,拒不履行同居义务,客观上将导致家庭生活的不正常,与设立同居义务的精神相背。
2.构成遗弃,为离婚之原因。对于拒不履行同居义务的行为,学者们解释上均认为构成遗弃,(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第298~300页;胡长清:《中国民法·亲属法》,台湾商务印书馆股份有限公司1986年版,第198页。)对方可以此为由诉请离婚。我国台湾地区“民法”第1052条第5款规定:夫妻一方以恶意遗弃他方在继续状态者,他方得向法院请求离婚。判例亦确认“夫妻互负同居之义务,如无不能同居之正当理由拒绝与他方同居,即系民法第1052条第5款所谓恶意遗弃他方”,因而遗弃行为是指故意不尽同居和扶养义务。由于《婚姻法》未明确规定同居义务,因而对遗弃行为的解释与刑法一致,即亲属间负有扶养义务而拒绝扶养。刑事行为与民事行为的区别主要在于情节是否恶劣;也就是说遗弃行为情节恶劣的,才构成犯罪。如果我国将来的《婚姻家庭法》设立同居义务,那么夫妻一方没有正当理由拒不履行同居义务的,则构成遗弃行为,对方可以此为理由,诉请离婚;并且还应将遗弃作为过错行为,另一方可要求损害赔偿。
四、增设分居的规范,建构完整的法律制度
《建议稿》在现行立法的基础上虽增设了同居权利义务的条文,但尚欠缺与之配套的分居问题的规范,实乃遗憾。笔者认为,应明确规定分居的内容,以使法律制度更为完整。
(一)分居制度的沿革
分居(Separation)又译作别居,亦称桌床离异(divorce from bedand board),谓依判决或合意,免除夫妻同居义务之制度。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第522页。)该制度起源于欧洲中世纪。由于当时欧洲各国受寺院法统治,秉承基督教的教义,将婚姻视为上帝的安排、神之撮合,因而不许离异,但事实上夫妻并非因为不许离婚而和谐。当夫妻出现矛盾而不堪同居时,不可避免地产生事实上的分居。法律对此状况不可能视而不见,确立分居制度可作为禁止离婚的补充。分居取消了夫妻间的桌床义务,实行分床分食,但未解除夫妻间的其他权利义务。宗教改革后,摈弃婚姻为“神作之合”的观念,因婚姻还俗而重新确立了离婚制度。但许多国家的立法中仍沿袭了分居制度,将其作为亲属法的重要组成部分。今天一些国家仍保留分居制度,但已被赋予了新的意义,且存在差异。各国立法中的分居制度有以下内容:
1.按程序不同,分居分为司法分居与事实分居
司法分居即分居须经过司法程序确定或获准。可依一方当事人向法院提起分居的诉讼请求确定,或双方达成分居协议后,请求法院确认。如《意大利民法典》第150条规定:允许夫妻分居,分居可以诉讼或协议的方式进行,提出诉讼分居或请示准许分居的权利只属于配偶。第158条还规定:未经法官核准的,以配偶双方的合意达成的分居协议无效。《阿根廷民法典》第229条亦明确规定:未经司法判决,不发生人身分居或离婚。
事实分居是指法律允许当事人不经司法程序即可形成分居。有的国家立法未将同居作为夫妻人身权利义务而加以规定,因而法律对当事人是否同居、分居的规定相当宽松。如我国现行《婚姻法》并未明确规定夫妻有同居的权利义务,但在司法解释中将分居满3年或人民法院判决不准离婚后又分居满1年的作为感情确已破裂的推定,显然客观上是承认当事人有分居的权利,属于事实分居。有的国家立法虽明确规定夫妻有同居的义务,但未设立分居的方式、理由等规定,法律允许夫妻在一定范围内自行分居。如《德国民法典》第1353条第2款规定:在建立共同的婚姻生活之后,婚姻一方如果滥用其权利而提出要求,则婚姻另一方无义务满足其要求。此乃消极的分居权利。经法院确认,如拒绝同居的理由正当时,可实行分居,还可请求他方扶养等。《德国民法典》第1361条对分居期间生活费的负担、家庭用品的分配、婚姻住房的留用等作了明确具体的规定。我国台湾地区“民法”也未明确设立分居制度,其第1001条规定:夫妻互负同居之义务,但有不能同居之正当理由者,不在此限。此为事实上的分居,即夫妻有正当理由时,可拒绝同居。对于正当理由,依判例及解释例,有虐待、夫纳妾、通奸等。对于此种事实上的分居,学者解释为得请求消极确认其有拒绝同居权之诉,仅有确认的效力,与分居判决不同,并无形成的效力,法院不得定期或无定期地令分居。(注:参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第526页。)
2.分居的理由
从各国立法对分居原因的规范来看,不少国家都将离婚的原因作为分居的理由,如瑞士、法国、比利时、西班牙、阿根廷等国。《法国民法典》第296条规定:应夫妻一方在同于离婚的情况下并依相同条件提出的请求,得宣告分居。《阿根廷民法典》第202条就分居的事由明确规定为:通奸;夫妻一方作为主犯、共犯或教唆犯而对他方或子女(不问是否为共同的子女)的谋害未遂;夫妻一方教唆他方实施不法行为;重大伤害;自愿且恶意的离异。第203条还规定:如夫妻一方长期性严重精神躁动、酒精中毒或对麻醉药品的依赖导致其行为失常,以致妨碍共同的生活或该配偶与子女的生活,他方得以此等疾病为由请求分居。第214条规定的离婚事由同时亦为第202条分居的事由。
有的立法未具体列举分居的理由,而采用概括的方式加以规范。如《德国民法典》第1353条第1款规定:婚姻终生有效,婚姻双方相互之间有义务过共同的婚姻生活。随即在第2款中又规定:在建立共同的婚姻生活之后,婚姻一方如果滥用其权利而提出要求,则婚姻另一方无义务满足其要求。也就是说配偶一方如滥用权利时,对方可拒绝同居,此乃消极的分居权利。我国台湾地区“民法”第1001条规定:夫妻互负同居之义务,但有不能同居之正当理由者,不在此限。
3.分居的效力
对于分居的效力问题,各国立法一般都作了明确规定,如《法国民法典》第299~304条、《意大利民法典》第155~156条、《阿根廷民法典》第206~212条等。《德国民法典》虽未设司法分居制度,但承认事实上的分居,因此在其第1361条中对分居的法律后果亦作了明确规定。
考察各国立法,分居的法律后果主要有:其一,分居不解除婚姻关系,但免除夫妻间的同居义务。其二,抚养义务仍然存在。如《法国民法典》第303条规定:夫妻分居,相互救助义务仍然存在。宣告分居的判决或其后做出的判决,确定应当给予配偶所需的抚养金数额。《意大利民法典》第155条就分居后为子女的利益采取的措施作了较为详细的规定,包括在充分考虑分居可能给子女带来的精神和物质利益的情况下,宣布分居的法官要确定将子女判给哪个配偶抚养以及其他所有为子女利益采取的措施。法官尤其要规定对不与子女共同生活的一方为养育、培养和教育子女承担义务的范围和方式,以及在与子女的关系中如何行使自己的权利等。《意大利民法典》第156条就分居对夫妻财产关系的效力明确规定:在宣告分居时,如果配偶一方没有适当的个人收入,则法官可以为非分居责任人利益,规定没有适当的个人收入的配偶有权从另一方配偶处获取维持生活的必要费用,必要费用的数额由法官视具体情况和义务人的实际收入确定。《阿根廷民法典》第209条规定:夫妻任何一方,不问是否在分居的判决中宣告有过错,如自己无足够的资力和谋求此等资力的合理可能性,均有权在他方有财力时请求其提供必要的生活费。其三,分居期间适用分别财产制。如《法国民法典》第302条规定:分居,在各种情形下,均引起分别财产。《德国民法典》第1361条规定:如果双方分居生活,则婚姻的任何一方均可向另一方要求返还属于自己的家庭用品;婚姻一方可以要求另一方将婚姻住房或住房的一部分留给其单独使用;如果婚姻一方有义务将住房或住房的一部分留给另一方单独使用,则以公平为限,该方可以向婚姻另一方就此种使用要求报酬。
4.分居的终止
分居关系一般以一方死亡、双方和解或离婚而终止。《法国民法典》第305条明确规定:夫妻双方自愿恢复共同生活,即结束分居。《意大利民法典》第157条亦规定:配偶双方可以不经法官的正式宣告而终止分居,也无需以明确的、与分居状态应当有的行为不相符的行为表明终止分居,可以直接以协议终止分居判决的效力。
(二)《建议稿》增设分居制度的原因分析
1.实现法律制度的完整、配套。《建议稿》在规定夫妻互享、互负同居生活的权利义务之后,随即附上“有不能同居生活的正当理由时,不在此限”的规定,但是,何谓不能同居生活的“正当理由”,《建议稿》没有明确规定从而显得过于概括、抽象。因此,在立法中明确设立分居制度,从立法技术而言,与同居制度相呼应,体现了法律制度的配套。同时对一些主要的分居事由加以明确规定,亦可达到尽可能使法律规范完整、充实的目的。
2.规范当事人的行为。如前所述,我国是承认“事实分居”的,但这种做法弊端重重:其一,难以辨别、判断。由于欠缺分居的明确规范,其具体定义如何,众说纷纭,莫衷一是。有的认为分居必须是异地而居,夫妻同住一居室是不能构成分居的。有的认为分居就在于“事实上的离婚”,一切权利义务关系均终止。其二,导致当事人滥用权利。正因为未规定何谓分居及分居的法律后果,客观上为一些当事人滥用权利造成可乘之机,有的当事人认为同居、分居与否,纯属个人的私事,随意地离家出走,对另一方不承担任何义务,有的已构成遗弃行为却全然不知。因此,摒弃“事实分居”的做法,代之以法定分居,并对分居的定义、主要理由、法律后果作出明确规定,不仅可以规范当事人的行为,防止权利的滥用,同时由于对不能同居的“正当理由”加以明确、具体地规定,也可以预防法官对法律作随意解释,从而真正做到依法办事。
3.缓和夫妻矛盾、减少离婚。当两个来自不同家庭、生长环境迥异的男女步入婚姻殿堂组成家庭后,在共同生活中发生矛盾、产生冲突在所难免。以双方的迁让、体谅来化解他们之间的矛盾固然是最佳之举,但当双方对抗较为激烈、互不相让、纠纷一时难以解决的情况下,以分居的方式缓和双方的矛盾未尝不是可取之举。这样做,不仅可以防止一方或双方出于一时冲动而轻率离婚,而且也可以预防在矛盾冲突激烈时一方或双方的过激行为。
(三)分居制度的构建
在将来的《婚姻家庭法》中构建分居制度,应借鉴国外及我国港、澳、台地区的立法经验并结合我国的国情。其具体思路如下:
1.分居的程序。在分居的程序上,采取行政、司法程序并用。当事人如就分居达成一致意见的,可以到婚姻登记管理机关订立书面协议,并对子女的抚养作出妥当安排,自协议成立之日起,解除双方的同居义务。如当事人就分居问题不能达成一致意见,可以诉讼方式要求人民法院裁决。
2.分居的理由。一方当事人要求分居的理由应明确规范,可与离婚理由一致。必须指出的是,离婚诉讼期间,应作为当事人合法分居的理由。既然当事人一方坚决要求离婚,并诉请法院,表明其夫妻关系出现了矛盾与冲突,且难以调和,免除双方的同居义务,是合乎情理的。同时,也可以平息近年来有关“婚内强奸”的许多争议。(注:近年来,对夫妻离婚诉讼期间或人民法院判决准予离婚的上诉期间,男方以暴力手段强迫与女方发生性关系是否构成强奸,争议颇大。一些学者认为,凡婚姻关系存续期间,丈夫便不能作为强奸罪的主体。此种解释虽合法,但未免过于教条,有悖情理与人伦。)
3.分居的效力。其一,解除夫妻双方的同居义务,但婚姻关系仍然存在;其二,分居期间的财产,适用分别财产制;其三,分居期间子女归一方抚养,另一方仍享有亲权及承担子女的抚养义务;其四,分居期间,如一方生活困难或丧失劳动能力时,可要求对方承担抚养费用。
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广播电影电视消防安全管理规定

广电部


广播电影电视消防安全管理规定

1994年7月8日,广电部

第一章 总 则
第一条 为保障广播电影电视事业发展和宣传工作的顺利进行,预防火灾事故,依照《中华人民共和国消防条例》及其《实施细则》,制定本规定。
第二条 广播电影电视系统的消防安全工作均须执行本规定。
第三条 广播电影电视系统的消防安全工作须贯彻“预防为主,防消结合”的消防工作方针,按照“谁主管,谁负责”的原则,实行分级管理负责制。

第二章 各级防火负责人的职责
第四条 各单位须确定一名行政领导为单位防火负责人,负责领导本单位的消防安全工作。其主要职责是:
(一)组织贯彻执行《中华人民共和国消防条例》及其《实施细则》和有关消防管理规定以及上级主管部门的指示精神,并将消防安全工作纳入本单位的工作日程;
(二)组织制定消防管理规章制度、安全操作规程、逐级防火责任制和岗位防火责任制;
(三)负责防火安全委员会、消防工作组织的领导工作,并负责解决消防安全工作所需要的经费;
(四)组织领导消防法规、消防知识的宣传教育工作和防火安全检查,解决火险隐患,改善消防条件,完善消防设施;
(五)发生火灾时,要亲临现场指挥扑救,召开事故分析会,总结经验教训,改进安全措施。
第五条 各单位所属各部门要确定一名部门行政领导全面负责本部门的消防安全工作。其主要职责是:
(一)具体负责本部门的消防安全工作,落实上级消防安全工作计划和规章制度,并接受公安消防机关和上级消防部门的监督检查和指导;
(二)根据本部门工作、生产、经营的实际,建立健全各工种、各岗位的防火安全责任制,并负责检查执行情况,发现违章行为及时止;
(三)经常组织职工学习防火、灭火知识和有关消防工作文件,加强消防法规和遵守各项安全规章制度的教育;
(四)对所辖防火范围经常进行检查,发现火险隐患和不安全因素,应立即解决,解决不了的应采取安全可靠的措施,并及时向领导汇报,提出整改意见;
(五)发生火灾时,积极组织职工扑救,协助公安机关、保卫部门查清火灾的原因。
第六条 各工种、各岗位要确定一名防火责任人或防火安全员,具体负责本工种、本岗位的日常消防工作。其主要职责是:
(一)负责本工种,本岗位用火、用电的消防安全工作,下班时拉闸断电,清除废旧可燃、易燃物,做好交接班过程中的防火安全工作;
(二)严格执行各项消防安全规章制度和安全操作规程,发现不安全问题及时向领导汇报,提出改进意见;
(三)定期组织职工维护保养设置在本工作区域内的消防设施和灭火器材;
(四)发现着火时应及时扑救,立即报警,并保护好现场,如实向调查人员反映着火前后情况。

第三章 防火组织及职责
第七条 各单位要建立防火安全委员会或者防火安全领导小组,在单位防火负责人的领导下开展工作。其主要职责是:
(一)制定消防管理规章制度和目标管理实施办法;
(二)贯彻落实单位逐级防火责任制和岗位防火责任制,监督检查各单位、各部门执行消防法规和各项消防管理规章制度以及开展消防安全工作的情况,负责组织动员、布置消防安全工作和防火安全检查,督促协调解决火险隐患;
(三)定期听取消防工作汇报,研究解决消防工作的重大问题;
(四)组织各种形式的防火宣传教育,普及消防知识,培训消防骨干,总结、交流消防工作经验。
第八条 各单位可按照职工总人数的千分之一、二配备消防专职干部;职工人数少的单位,可配备或指定一名专职或兼职消防干部,并要确定一个相应部门为单位防火安全委员会(或防火安全领导小组)的办事机构(简称消防工作组织)。专职消防干部和消防工作组织的职责是:
(一)负责本单位消防安全工作的实施,承办防火安全委员会(或防火安全领导小组)的具体事务;
(二)对基层单位和部门的消防安全工作实行监督检查和指导;
(三)制定消防安全管理规章制度、灭火疏散方案及有关消防工作文件,编辑消防工作简报,建立和管理消防工作档案;
(四)负责掌握本单位建筑布局、耐火等级、用火用电、物资贮存、生产和工作性质、重点防火部位、防火责任区、消防给水、消防设施和灭火器材、消防通道以及火险隐患存在和变化的情况;
(五)组织职工开展消防安全宣传教育活动,领导和组织义务消防队的学习、训练和演习;
(六)负责用火、用电和易燃、易爆物品的检查工作和开具动火证明;
(七)负责和组织防火安全检查,督促、协助有关部门整改火险隐患,负责购置、配备灭火器材;
(八)协助有关部门做好新建、改建、扩建(包括内装修)等建设工程的设计、施工、竣工验收中的消防安全工作;
(九)在防火安全检查工作中,发现不符合消防安全要求的用火、用电和其他不安全操作行为,应及时制止,并提出整改意见和改进措施,对有发生火灾危险的因素,有权责令有关部门立即整改,并及时向领导汇报;
(十)发生火灾时,应积极组织扑救,并组织保护现场,配合公安消防机关调查火灾原因。
第九条 各单位为提高自防自救的能力,可建立义务消防队。其主要任务是:
(一)认真学习消防法规和防火、灭火知识,定期进行消防训练和灭火演习,提高灭火技能,做好执勤备战工作;
(二)经常开展防火安全宣传和安全检查,熟悉掌握本单位的防火重点部位、消防水源、通道、灭火设备和灭火器材情况;
(三)了解灭火作战方案和扑救火灾的岗位及任务;
(四)在扑救火灾的同时应及时报警,并积极抢救人员,疏散物资;公安消防队到场后,向其指挥员报告火场情况,并协助灭火,维护火场秩序;
(五)灭火后,保护火灾现场不受破坏,并防止死火复燃。

第四章 管理措施
第十条 根据“确保重点、兼顾一般、不留死角”的原则,各单位应根据生产,经营工作的性质、任务、作用和特点,确定防火重点部位和防火责任区,并建立健全严密的防火管理制度。
第十一条 各单位应利用多种形式对职工进行消防安全宣传教育,并定期对电工、电气焊工、油漆工、木工、锅炉工、仓库保管员、制景人员等特殊工种的工作人员以及新职工进行有针对性的防火宣传教育;利用工作简报、黑板报、墙报、宣传栏、有线广播、闭路电视、电影、知识问答、竞赛、演讲会、举办消防业务知识培训班等群众喜闻乐见的形式,对职工进行普遍的宣传教育;抓住消防工作中出现的新情况、新问题和消防工作中的先进人物和先进事迹以及火灾案例进行重点宣传教育;积极参加当政府和公安消防部门举办的各种消防宣传活动。
第十二条 各单位应按照消防职责的分工,经常开展防火安全检查;
(一)各单位每季度组织保卫、技安等人员共同检查,部门每月检查一次,重点部位和防火责任区每周检查一次,岗位每日班前班后检查,消防干部经常检查;
(二)夜间值班干部和值班巡逻人员负责夜间消防安全检查,单位定期组织夜间抽查;
(三)根据季节的不同特点以及在重大节日期间,由单位领导组织并参加全面检查,发现不安全因素要及时予以解决;
(四)消防安全检查的重点是:用火、用电和易燃易爆物品及其它重要物资的管理贮存,逐级防火责任制、岗位责任制和防火安全规章制度,平面布局、水源、道路、消防工作组织是否健全,消防设备、器材是否完备好用,整改火险隐患情况和职工群众对防火安全重视情况等;
(五)各级检查人员在消防安全检查后,均应作出检查记录,对查出的火险隐患和不安全因素逐件登记、及时解决,解决不了的火险隐患,要定项目、定人员、定措施,限期整改,并报请领导研究解决。
第十三条 夜间值班干部和值班巡逻人员,要严格遵守下列职责:
(一)值班干部要不定期地进行夜间抽查,督促值班巡逻人员尽职尽责,并负责指挥处理已发现的火情;
(二)值班巡逻人员要坚守岗位,认真检查火源、电源情况,熟悉防火重点部位和消防水源、灭火器材分布情况,发现火险隐患或漏洞要采取措施及时排除并报告领导,一旦发生火灾要及时报警并积极扑救;
(三)严格执行交接班登记制度。
第十四条 各单位应配备相应种类和数量的消防器材,做到分布合理,使用方便,并建立严格的管理制度,定点、定人、定时间进行检查和维护保养。

第五章 消防技术防范设施建设。
第十五条 各单位要根据实际情况安装自动报警、自动灭火等消防技术防范设施。
第十六条 下列部门和场所应安装消防安全技术防范设施:
(一)录音、录像、控制、审听审看、播音、传音、广播电视节目发射和变(配)电等技术用房;
(二)电影和电视剧摄影棚、电视演播室、剧场、影院、礼堂、俱乐部、音乐厅和排练厅等人员集中的场所;
(三)录音录像带、影片、图书、资料和档案等存放场所;
(四)精密仪器设备存放和安装使用的场所;
(五)物资仓库或价值较高的物品存放场所;
(六)带塔楼建筑的广播电视调频发射塔;
(七)其它应当安装消防技术防范设施的部位和场所。
第十七条 新建改建的广播电视中心、电影电视拍摄录制场所和机房、仓库等重要建筑,必须按照国家建设设计防火规范对消防技术防范设施进行统一规划和施工,不得挤占其经费和拖延施工。
第十八条 需要安装两处以上消防技术防范设施的单位,应当统筹规划,做到系统化、网络化。有条件的单位应与当地公安机关的技术防范监控系统联网。
第十九条 凡安装技术防范设施的单位必须建立健全管理、使用、维护、保养等制度,配备昼夜值班人员和维修工程技术人员,经常检查设备运行情况,发现故障及时排除。

第六章 奖励与惩罚
第二十条 各单位应定期总结消防工作,凡认真贯彻执行本规定,在消防安全工作中成绩显著,符合下列条件之一的集体和个人,由单位给予表彰和奖励:
(一)热爱消防工作,积极参加防火、灭火训练成绩优秀的;
(二)模范执行消防安全法规、规章和岗位防火责任制,在防火工作中做出贡献的;
(三)积极参加灭火战斗,抢救国家财产和保护人民生命安全表现突出的;
(四)刻苦钻研消防业务,提出合理化建议的;
(五)发现和消除重大火险隐患,避免火灾损失的;
(六)及时发现和扑救火灾,避免了重大损失的。
第二十一条 凡违反本规定有下列情形之一的集体和个人,根据情节轻重,由主管部门给予经济处罚和行政处分,情节严重构成犯罪的,由公安、司法机关依法追究责任:
(一)擅自将消防设施、灭火器材挪作它用或损坏的;
(二)存在火险隐患拒不整改的;
(三)违犯消防法规和防火规章,造成火灾事故的;
(四)擅自离开值班岗位或玩忽职守,引起火灾事故的;

第七章 附 则
第二十二条 本规定由广播电影电视部负责解释。
第二十三条 本规定自发布之日起施行。


关于印发《数字化城市管理模式建设导则(试行)》的通知

住房和城乡建设部


关于印发《数字化城市管理模式建设导则(试行)》的通知

建城[2009]119号


各省、自治区住房和城乡建设厅,北京、重庆市政管委,上海市城乡建设交通委,天津市市容委,新疆生产建设兵团建设局:

  自2005年建设部开展数字化城市管理新模式试点工作以来,各试点城市按照试点工作要求和有关标准,积极开展工作,一些非试点城市也主动加入到试点行列,在全面提升城市综合管理效能等方面取得了明显成效。各地还将数字城管向城市管理的各个领域延伸,采取服务外包等城市化运作方式,改善了城市环境,创造了就业机会,试点工作取得了宝贵经验。为规范数字城管推广工作,针对试点工作中系统建设兼容性差、运行时效低、盲目超前、资金浪费等问题,我部组织编写了《数字化城市管理模式建设导则(试行)》,现印发给你们,请结合本地区实际参照执行。执行中有何问题和建议,请及时反馈我部城市建设司。

  联系人:杨海英

  电 话:010-58933434

  传 真:010-58934664(自动)

  邮 箱:yanghy@mail.cin.gov.cn





中华人民共和国住房和城乡建设部
二〇〇九年七月七日

附件下载: 数字化城市管理模式建设导则(试行)


数字化城市管理模式建设导则(试行)

前 言

自2005年在全国推广数字化城市管理新模式(以下简称数字城管)以来,数字城管实现了城市管理从粗放到精细、从静态到动态、从开环到闭环、从分散到集中的转变,全面提高了城市管理水平。
数字城管探索建立了监管分离的双轴心管理体制,创建了将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件事件管理法,建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制,构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台,是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。
为更好地推广数字城管的基本经验,提高系统建设质量和效益,确保数字城管建设健康发展,特制定本导则,以指导和规范各地数字城管建设工作。


1. 总则

推进数字城管建设,要坚持以人为本,科学发展。各地要以提高城市管理水平为出发点,以城市管理问题为导向,以群众满意为标准,构建数字城管系统;数字城管系统建设要注重适用性、可拓展性和可兼容性,为实现数字城管可持续发展奠定基础。
推进数字城管建设,要坚持标准、循序渐进。各地要结合本地经济社会发展水平和城市管理需要,贯彻执行部颁行业标准和技术指南,合理确定管理模式和管理范围,科学制定建设方案;建设数字城管应统筹规划,分步实施,经济欠发达城市可从最基础城市管理做起,重点理顺机制、体制,引进先进管理理念和管理方式,逐步完善数字城管软硬件系统,逐步扩大覆盖范围和管理领域,建设适应当地发展水平、经济实用的数字城管。
推进数字城管建设,要注重实效,坚持创新。数字城管在提升问题发现能力的同时,需要加大处置资源的数量,提升处置资源的质量,在提升问题处置能力上求实效;建设数字城管系统,必须重视推动改革和完善城市管理机制,建立监督和管理分开、问题发现及时、处置标准明确、监督考核相对独立的城市管理机制。
推进数字城管建设,要坚持群众参与,科学评价。要将市长公开电话和12319服务热线与数字城管有机结合,引导群众积极参与城市管理;要建立科学有效的考核评价体系,科学运用系统数据,为科学决策提供依据;积极推进将数字城管考核结果纳入政府的绩效考核、行政效能监察体系,充分发挥群众监督、舆论监督作用,不断提高管理水平。
推进数字城管建设,要整合资源,励行节约。按照勤俭办一切事的原则,整合现有各类信息化资源,实现设备、信息系统的共建共享,减少各类不必要的形象装备;要开放市场,公开招标,在确保系统安全保密的前提下,可以通过设备租用、委托建设等形式开展系统建设,减少数字城管一次性投资;要积极采用先进实用和性价比合理的技术模式和硬件配置,以降低数字城管建设的技术成本。要合理配置数字城管系统运行的维护资源,建立稳定可信的运行维护模式,可选择外包服务、租用托管等形式降低运行维护成本,保证运行安全稳定。

2. 建设内容

数字城管建设的核心应包括四个方面。
机制创新是实施数字城管的核心。应建立独立的监督制度、量化的处置制度、量化的考核制度和长效考核制度等。
高效监督是实施数字城管的根本。明确一个隶属政府综合部门相对独立的监督和考核部门是数字城管建设的有力保证。
标准贯彻是实施数字城管的基础。全面贯彻数字城管的相关标准是建设、运行数字城管的规范化基础。
技术集成是实施数字城管的保障。在体制、机制、标准巨大变革的背景下,只有采用数字化集成技术,才能保证和维持数字城管体制、机制改革成果和标准的贯彻,实现新体制机制环境下的城市管理高效率。
2.1. 组织体系建设
按照监督考核相对独立的原则,数字城管建设应明确隶属于政府的相对独立的综合协调部门,完成城市管理监督考核职责。将分散的政府各职能部门的监督考核职能,集中到与处置职能脱钩的监督考核部门中,实现城市管理问题的处置和监督考核的职责分离,为建立独立的监督考核机制奠定必要的组织基础。
按照城市管理问题处置资源下放的原则,将分散在城市各职能部门和设区城市区级政府的处置资源(包括人、财、物、事)尽量直接配置到市和区以下的基层执行单位,为发挥处置资源的最大时效和提高基层处置能力,奠定必要的物质基础。
2.2. 制度体系建设
监督制度建设。按照《城市市政综合监管信息系统 管理部件和事件分类、编码及数据要求》(CJ/T214)标准规定,制定《城市管理部件、事件监督手册》,构建以问题发现、核查结案为核心内容的城市管理问题监督制度体系,以确保城市管理问题高位独立监督的客观性和科学性。
处置制度建设。按照《城市市政综合监管信息系统 城市管理部件事件立案、处置和结案》(CJ/T315)标准规定,制定《城市管理部件、事件处置(指挥)手册》,构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置执行的制度体系,以保证城市管理问题各处置责任部门的职责清晰、结果规范。
考核制度建设。按照《城市市政综合监管信息系统 绩效评价》(CJ/T292)标准规定,制定《城市管理综合绩效考核办法》,以标准化的处置结果统计数据为依据,构建对各执行部门和监督机构的考核制度体系,形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴,全面提升处置效率的核心动力机制。
长效机制建设。在城市现行管理体制下,积极推进将数字城管考核结果纳入到城市有关部门的绩效考核、行政效能督察或干部考核等制度体系,以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。
2.3. 信息系统建设
按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》(CJJ/T106)标准规定,建设数字城管中心机房、网络基础设施、信息安全体系、数据库系统和地理信息系统等基础软硬件平台。
按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》(CJJ/T106)标准规定,建设监督中心受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、监督指挥子系统、综合评价子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统及数据交换子系统。
按照《城市市政综合监管信息系统 监管数据无线采集设备》(CJ/T293)标准规定,进行城管通硬件的选型和采购,建设城管通监管数据无线采集子系统。
2.4. 基础数据建设
按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》(CJJ/T106)标准中规定的关于城市地理空间定位的基本数据需求,建设以城市大比例尺地形图、正射影像图等基础地理信息为主要内容的城市基础地理信息数据库。
按照《城市市政综合监管信息系统 单元网格划分与编码规则》(CJ/T213)标准规定,编制本地区单元网格划分与分类编码工作方案,并建设基于城市基础地理信息的单元网格数据库。
按照《城市市政综合监管信息系统 管理部件和事件分类、编码及数据要求》(CJ/T214)标准规定,编制本地区管理部件和事件分类、编码及数据要求和数据普查工作方案,并建设基于单元网格数据库的管理部件和事件数据库。
按照《城市市政综合监管信息系统 地理编码》(CJ/T215)标准规定,编制本地区地理编码数据普查工作方案,并建设基于城市基础地理信息的城市地理编码数据库。
2.5. 专职队伍建设
信息采集员。各地应根据区域大小、城市管理问题发生密度等实际情况,采用自管或市场化管理等方式,组建规模适当的专职信息采集员队伍。负责日常城市管理问题的信息采集、核实核查和各类专项普查工作。
呼叫中心坐席员。各地应结合当地需求配备呼叫中心坐席员。负责受理领导批示、信息采集员上报和社会公众举报的城市管理问题,并进行审核、立案、批转、授权结案等工作。
指挥中心派遣员。各地应结合当地需求配备指挥中心派遣员。负责将监督中心立案后批转的案卷派遣到相应的专业部门,对专业部门的案件办理情况进行协调督办。
3.项目管理
3.1.项目管理组织
成立数字城管建设领导小组,负责项目重大事项的决定,确定数字城管体制机制的建设,落实项目建设资金,协调项目各相关单位的协作关系,决定项目组成员的调整。及时听取项目建设过程的进展情况,对项目的执行情况进行宏观监督和指导。明确项目负责人,负责整个项目建设全过程的所有管理职责,保证项目总体进度和各组工作质量和进度,定期向领导小组汇报进展情况及需要确认的重大事项。
设立管理组,负责数字城管队伍建设,编制各岗位管理制度,包括监督手册、指挥手册、评价指标体系等,并组织培训。设立系统组,负责项目的系统运行环境和应用系统建设和协调,包括网络布署、硬件配置,数据库建设、系统软件配置和应用软件研发,信息安全系统建设等工作。设立数据组,负责协调、收集和整理基础地理框架数据,进行单元网格划分、部件和地址数据普查入库工作。
3.2项目实施步骤
明确责任,组织实施。成立项目建设领导小组、明确责任分工,制定项目实施工作计划。
项目立项、编制方案。编制“可行性研究报告、需求分析报告和实施方案”,完成项目立项和招投标工作,确定项目各承建单位。
组建队伍,制订制度。由管理组牵头,组建监督中心、指挥中心和监督员队伍,并编写相关工作制度和《城市管理部件、事件监督手册》,《城市管理部件、事件处置(指挥)手册》,《城市管理综合绩效考核办法》。
数据普查,系统搭建。由数据组牵头,进行数据普查和数据库建设工作。由系统组牵头,进行系统网络配置,软硬件系统和设备采购、安装、调试,应用软件系统研发和实施,城管通硬件采购和软件研发等工作。
人员培训,编制手册。由管理组、系统组牵头,编制《各岗位用户培训手册》、《监督员培训手册》及《系统管理员培训手册》,对系统岗位人员进行业务培训、技术培训。
系统测试,投入运行。由管理组、系统组牵头,进行系统测试、试运行和正式运行。
档案整理,系统验收。对项目建设过程中的相关文档资料进行整理,存档,并组织系统的验收。
4.验收评价
4.1.组织体系
有明确的隶属政府的独立城市管理综合协调、监督和考核部门,同时实现了处置资源尽量直接配置到市和区以下的基层执行单位。
4.2.基本制度
建立并执行了比较完善的监督制度、处置制度、考核制度,形成了考核制度的长效机制。
4.3.信息系统
建设了基础软硬件平台系统,以及监管数据无线采集子系统、监督中心受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、监督指挥子系统、综合评价子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统及数据交换子系统等。
4.4.基础数据
建设了以城市大比例尺地形图、正射影像图等基础地理信息为主要内容的城市基础地理信息数据库;编制了本地区单元网格划分与分类编码工作方案,并建设了基于城市基础地理信息的地理单元网格数据库;编制了本地区管理部件和事件分类、编码及数据要求和数据普查工作方案,并建设了基于地理单元网格数据库的管理部件和事件数据库;编制了本地区地理编码数据普查工作方案,并建设了基于城市基础地理信息的城市地理编码数据库。
4.5.专职队伍
组建了与本地监督区域、问题发生密度相适应的信息采集、呼叫中心和协调指挥的专职队伍。
4.6.运行效果
数字城管系统经过一定周期的运行,城市管理部件、事件的监督发现和处置执行达到合理的数量,监督执行部门运作协调,考核评价制度基本发挥作用,信息系统运行稳定可靠,城市总体面貌发生明显改变等。
4.7.文档资料
机制体制建设文档。包括项目建设、组织机构、人员队伍和运行管理相关的政府文件和管理制度等文档。
建设过程文档。包括系统集成、数据普查、应用系统开发、软硬件采购、网络建设、信息安全体系、场地机房装修、监理等全过程技术文档。
总结汇报文档。针对验收评价的主要内容,集中反映项目概况、建设过程、组织体系建设、制度体系建设、信息系统建设、基础数据建设、运行实际效果的综合汇报文档。


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