福建省人民政府关于修改《福建省传统工艺美术保护办法》的决定
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福建省人民政府关于修改《福建省传统工艺美术保护办法》的决定
省政府令第122号
《福建省人民政府关于修改〈福建省传统工艺美术保护办法〉的决定》已经2013年6月7日省人民政府第5次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省长 苏树林
二○一三年六月八日
福建省人民政府关于修改《福建省传统工艺美术保护办法》的决定
福建省人民政府决定对《福建省传统工艺美术保护办法》作如下修改：
将第八条第一款修改为：“福建省传统工艺美术品种和技艺、福建省工艺美术精品、福建省工艺美术大师、福建省工艺美术名人实行认定制度。认定工作每3年进行一次。”
本决定自公布之日起施行。
《福建省传统工艺美术保护办法》根据本决定作相应修改，重新公布。
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试议行政处罚适用中的“一事不再罚”原则
江南大学法政学院法律系 张曦
关键字：一事不再罚 行政处罚 行政主体 行政法制
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。
因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。
在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。
“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。
三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。
出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。
一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。
1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。
2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。
行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。
二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。” 这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：
1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。
2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。
3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。
4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。
值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。
三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。
笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。
从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。
从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家主权（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家主权对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家主权的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。
行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护主权法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。
综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。
（引用1）《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年版，205-206页
主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版
2、《行政法学》王连昌主编，中国政法大学出版社1999年修订版
3、《行政法与行政诉讼法》方世荣主编，中国政法大学出版社1999年第二版
甘肃省人民政府
甘肃省农村小康县、乡、村考核验收办法
甘肃省人民政府
实现小康是我省经济社会发展要达到的第二步战略目标，是90年代农村工作的总任务和总目标。省第八次党代会根据我省农村经济发展的主要矛盾和任务，确定了按“三大块”分类指导甘肃农村经济的总方针，明确提出了河西、沿黄、城郊等发展条件比较好，经济发展比较快的地方
率先奔小康的战略决策。为了及时指导和监测小康工程建设进程，客观地评价建设成果，总结经验，指导小康工程健康发展，特制定本办法。
一、指导思想和原则
农村小康县、乡、村考核验收总的指导思想是：认真贯彻河西、城郊、沿黄地区农村奔小康工作会议精神，坚持严谨、科学、规范、统一的原则，实事求是，全面客观地反映农村小康建设的进展情况和成效。小康指标的监测、评价、考核要以科学的统计数据为依据，力求做到准确、真
实、可靠，既不夸大，也不缩小。要坚持标准，严格要求，防止形式主义。
二、考核验收的方法步骤
（一）组织机构。有关地、县都要成立农村小康工程建设考核验收领导小组，由主管农业的领导任组长，农业主管部门（小康办）和统计局为考核验收的牵头单位，涉及小康16项指标的有关部门为领导小组成员。省小康考核验收领导小组由省农委和省统计局牵头，省级有关部门参加
，办公室设在省农委调研室（名单附后）。
（二）考核验收程序。小康县、乡、村的考核验收采取自下而上申报，自上而下考核验收的程序进行。
1．村综合评分达到95分以上，90％的户达到小康标准，即可申报小康村，乡负责全面考核，县小康工程建设考核验收领导小组对申报的小康村进行抽查验收。随机抽取三个村民小组，并在抽中的村民小组中抽取3户，按省定标准进行评价，考核合格者，县政府命名，将验收结果
报省地考核验收办公室备案。
2．乡（镇）综合评分达到90分以上，85％的村达到小康标准即可申报小康乡（镇），由县考核验收领导小组全面考核，地区考核验收领导小组抽查验收。在已达小康标准的85％的村中随机抽取三个村，在抽取的村中再抽三个村民小组，按省定标准全面考核，考核合格者，地区
行署或州、市政府命名，报省考核验收领导小组备案。
3．县综合评分达到85分以上，80％的乡达到小康标准，即可申报小康县、市、区，地区全面考核，省考核验收领导小组抽查验收。即在已达小康的80％的乡中，随机抽取三个乡，在抽取的乡中再抽三个村，按省定标准对乡、村同时考核，考核合格者，省政府命名。
（三）考核验收时间。小康乡、村考核验收要在当年12月15日前完成。小康县（市、区）要在当年申报，第二年元月上旬验收。
三、奖励办法
根据省委发〔1994〕38号、45号文件精神，提前一年实现小康的县（市、区）增发奖金20万元，提前两年的增发奖金40万元。奖金由省、地财政各拿一半，各县自行安排使用，可用一定的比例奖励对实现小康做出突出贡献的县级领导和有关人员。对如期和提前实现小康的
乡（镇）和村，由县根据实际情况，参照以上办法给予奖励。
四、县、乡、村农村小康量化标准及温饱值和权数的确定
在参考国家小康标准和温饱值及权数的基础上，我省县、乡、村、户农村小康量化标准及温饱值和权数分别确定如下：
（一）县、市、区农村小康量化标准及温饱值和权数。
1．收入分配
（1）水平：农民人均纯收入达到1100元（按90年不变价计算，下同），温饱值为300元，权数为30。
（2）差异：基尼系数为30—40％，温饱值为20％，权数为5。
2．物质生活
（3）消费：恩格尔系数为40—50％，温饱值为60％，权数为6。
（4）营养：每人每天蛋白质摄入量达75克以上，温饱值为47克，权数为9。
（5）衣着：人均衣着支出达70元以上（按90年不变价计算），温饱值为27元，权数为3。
（6）住房：砖土木、砖木和钢筋混凝土结构住房比重达80％以上，温饱值为43％，权数为7。
3．精神生活
（7）文娱：电视机普及率达70％以上，温饱值为1台／百户，权数为6。
（8）服务：文化生活服务支出比重达10％以上，温饱值为2％，权数为6。
4．人口素质
（9）健康：农村人口自然增长率控制在12‰以内，温饱值为14‰，权数为2；农村人口平均预期寿命达70岁，温饱值为68岁，权数为2。
（10）知识：农村劳动力平均受教育年限为8年，温饱值为6年，权数为5。
5．生活环境
（11）饮水：安全饮用水普及率达90％以上，温饱值为50％，权数为3。
（12）用电：用电户比重高于95％，温饱值为50％，权数为3。
（13）交通：通汽车行政村比重达85％以上，温饱值为50％，权数为3。
（14）通讯：已通电话行政村比重达70％以上，温饱值为50％，权数为2。
6．保障与安全
（15）保障：享受五保户人口占应享受五保人口比重达90％以上，温饱值为50％，权数为4。
（16）万人刑事案件发案件数不超过5件，温饱值为5件，权数为4。
（二）小康乡、村量化指标及温饱值和权数。
1．农村人均纯收入达1100元，温饱值为300元，权数为30。
2．人均动物性食品消费量分别为30和35公斤，温饱值为10公斤，权数为13。
3．砖土木、砖木和钢混结构住房比重分别为85％和90％，温饱值为43％，权数为12。
4．电视机普及率分别为85％和90％，温饱值为1台／百户，权数为12。
5．劳动力平均受教育年限都为8年，温饱值为6年，权数为9。
6．安全水普及率分别为90％和95％，温饱值为50％，权数为5。
7．享受五保户人口比重都为95％，温饱值为50％，权数为8。
8．已通汽车行政村比重乡为90％，村通汽车，温饱值为50％，权数为6。
9．按户计算人均纯收入达1100元的户所占比重乡、村分别为90％和95％，温饱值为5％，权数为5。
（三）小康户量化标准和权数。
1．农民人均纯收入达1100元，权数为45。
2．人均动物性食品消费量达40公斤，权数为15。
3．住房达到砖土木、砖木和钢混结构水平，权数为18。
4．有电视机，权数为10。
5．劳动力平均受教育程度达9年以上，权数为12。
五、评分方法
对小康建设进程的监测和考核主要采取综合评分法。即先计算每个单项指标的实现程度和分值，然后将每个单项指标的分值相加，得出综合分值，即为该县（市、区）乡、村、户小康的综合评分。
单项指标的实现程度及分值的计算公式为：
某单项指标的实现程度＝该指标的实际达到值－温饱值该指标的小康值－温饱值×100％
某单项指标的实际得分＝该项指标的实现程度×权数
综合分值＝各单项指标的实际得分之和
根据对县、乡、村、户小康指标的综合评价和考核，小康综合评分达到85分以上，80％的乡镇达到小康标准即为小康县（市、区）；小康综合评分达90分以上，85％的村达到小康标准即为小康乡（镇）；小康综合评分达到95分以上，90％的户达到小康标准即为小康村。
小康县必须以省定16项指标为标准，乡村户小康标准可在省定指标的基础上适当增加指标，但不得取消难度大的指标，或减少其权数。
六、几项主要指标的计算方法及价格因素扣除法
（一）几项主要指标计算方法：
1．基尼系数是用来衡量社会收入分配不平等程度的分析指标，目前国际上常用的计算公式为：
ｎ ｎ－1
Ｇ＝∑ＸｉＹｉ＋2∑ Ｘｉ（1－Ｖｉ）－1
ｉ＝1 ｉ＝1
（计算表式见附件二）
表中，ｆｉ为按农民人均纯收入分组的人口，Ｘｉ为分组人口小计
ｆｉ
占总人口的比重，计算公式为：Ｘｉ＝－－，Ｓｉ为分组的农民人均纯收
∑ｆ
入小计，Ｙｉ为分组纯收入小计占纯收入总额的比重，计算公式为：
Ｓｉ
Ｙｉ＝－－；Ｖｉ 为累计纯收入比重。
∑Ｓ
ｎ
由表可计算得：∑ＸｉＹｉ＝0．1353266
ｉ＝1
ｎ
∑Ｘｉ（1－Ｖｉ）＝0．5662239
ｉ＝1
Ｇ＝0．1353266＋2×0．5662239－1
＝0．2677742
2．恩格尔系数
食物支出总额
恩格尔系数＝－－－－－－×100％
消费支出总额
3．主要食品中蛋白质含量（每500克）
－－－－－－－－－－－－－－－－－－
食 品 | 蛋白质（克）
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
粮 食 | 45
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
肉 | 55
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
鲜 蛋 | 62．4
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
水产品 | 60
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
鲜 菜 | 15
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
食 糖 | 1．54
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
水 果 | 1．54
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
奶 | 16．4
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
瓜 类 | 5．3
－－－－－－－－－－－－－－－－－－
4．人口平均预期寿命须运用人口普查资料编制生命表计算取得，鉴于县级资料难以取得，计算比较困难，在监测考核时，用最近一次全省人口普查资料计算的平均寿命统一考核，1990年全省人口普查计算所得的人口平均预期寿命为67岁。
5．劳动力平均受教育年限（程度）
其计算公式是：
农村劳动力平均受教育程度＝6Ｘ1＋9Ｘ2＋12Ｘ3 Ｘ1、Ｘ2、Ｘ3分别表示文化程度为小学、初中、高中以上的农村劳动力所占比重。
（二）价格因素扣除法：
小康指标中人均纯收入和人均衣着消费支出，直接受到物价因素的影响，因此，在计算这两个单项指标的实现程度时，应对物价因素进行扣除。
1．农民人均纯收入的价格因素扣除方法。将纯收入分为两部分，一部分是现金纯收入，一部分是实物纯收入。现金纯收入部分用农村地区零售物价指数和非商品支出价格指数扣除价格影响，实物纯收入部分用农副产品价格指数扣除。其计算公式如下：
扣除价格因素影响后的现金收入
报告期现金纯收入－报告期非商品支出
＝－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期零售物价指数（以90年为100）
报告期非商品支出
＋－－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期服务项目价格指数（以90年为100）
扣除价格因素影响后的实物纯收入
报告期实物纯收入
＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期农副产品价格指数（以90年为100）
扣除物价后的实际纯收入
＝扣除价格因素影响后的现金收入＋扣除价格因素影响后的实物纯收入
2．人均衣着消费支出价格因素扣除方法：
扣除价格因素影响后的人均衣着消费支出
＝报告期人均衣着消费支出报告期农村衣着类价格指数（以90年为100）
以上各项公式中的价格指数由省农委会同省统计局统一发布。
甘肃省农村基尼系数计算表（1992）
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| 0-100 元| -150元 | -200元 | -300元 | -400元 | -500元 | -600元
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｆｉ |51 |154 |308 |1601 |1885 |1782 |1335
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ |0.00543 |0.016398 |0.032797 |0.17048 |0.2007 |0.0189756 |0.142157
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｓｉ |4266 |20110 |55550 |410762 |656013 |794005 |723807
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｙｉ |0.0009193 |0.0043749 |0.0120849 |0.0893619 |0.1427167 |0.1727373 |0.1574654
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｖｉ |0.0009193 |0.0052942 |0.0173791 |0.106741 |0.2494577 |0.422195 |0.5796604
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉｖｉ |0.0000049 |0.0000868 |0.0003963 |0.0152344 |0.0286432 |0.0327779 |0.0223848
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ（1－ｖｉ）|0.005425 |0.0163111 |0.032227 |0.1522827 |0.1506338 |0.1096419 |0.0597542
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
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| -800元 | -1000元 | -1500元 | -2000元 | 2000元- | 合 计 |
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ｆｉ |1260 |548 |403 |61 |3 |9391 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ |0.134171 |0.058354 |0.0429134 |0.0064955 |0.0003194 |1.0000 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｓｉ |859173 |475829 |485780 |104031 |7323 |4596609 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｙｉ |0.1869145 |0.1035273 |0.1056822 |0.0226321 |0.0015931 |1.0000 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｖｉ |0.7665749 |0.8701022 |0.9757844 |0.9984165 |1.0000 | |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉｖｉ |0.0250785 |0.0060412 |0.0045351 |0.000147 |0.0000005 | |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ（1－ｖｉ）|0.0313188 |0.00758 |0.0010391 |0.0000102 | | |
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甘肃省农村小康县综合评价打分表
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| | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 | 单 位 |温饱值| 小康值 | | |权 数|分 值|
| | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 收入分配 | | | | | | 35| |
|1．人均纯收入 | 元／人 |300|≥1100| | | 30| |
|2．基尼系数 | ％ | 20|30－40| | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 物质生活 | | | | | | 25| |
|3．恩格尔系数 | ％ | 60| ≤50 | | | 6| |
|4．蛋白质摄入量 |克／日／人| 47| ≥75 | | | 9| |
|5．衣着消费支出 | 元／人 | 27| ≥70 | | | 3| |
|6．砖土木、砖木和钢混结构住房比重| ％ | 43| ≥80 | | | 7| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 精神生活 | | | | | | 12| |
|7．电视机普及率 | 台／百户| 1| ≥70 | | | 6| |
|8．服务消费支出比重 | ％ | 2| ≥10 | | | 6| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
续表
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| | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 | 单 位 |温饱值| 小康值 | | |权 数|分 值|
| | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 人口素质 | | | | | | 9| |
|9．农村人口自然增长率人口平均预期| ‰ | 14| ≤12 | | | 2| |
| 寿命 | 岁 | 68| ≥70 | | | 2| |
|10．劳动力平均受教育程度 | 年 | 6| ≥8 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 生活环境 | | | | | | 11| |
|11．已通汽车的行政村比重 | ％ | 50| ≥85 | | | 3| |
|12．安全水普及率 | ％ | 50| ≥90 | | | 3| |
|13．用电农户比重 | ％ | 50| ≥95 | | | 3| |
|14．已通电话的行政村比重 | ％ | 50| ≥70 | | | 2| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 社会保障与社会安全 | | | | | | 8| |
|15．享受社会保障人口比重 | ％ | 50| ≥90 | | | 4| |
|16．万人刑事案件发案件数 | 件 | 5| ≤5 | | | 4| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 合 计 | | | | | |100| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
甘肃省农村小康乡、村综合评价打分表
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| | | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 |计量单位|温饱值| 小康乡 | 小康村 | | |权 数|分 值|
| | | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|人均纯收入 |元／人 |300|≥1100|≥1100| | | 30| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|按户计算人均纯收入达1100| | | | | | | | |
|元的户所占比重 | ％ | 5| ≥90 | ≥95 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|动物性食品消费量 |公斤／人| 10| ≥30 | ≥35 | | | 13| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|砖土木、砖木和钢混结构住房 | | | | | | | | |
|比重 | ％ | 43| ≥85 | ≥90 | | | 12| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|电视机普及率 |台／百户| 1| ≥85 | ≥90 | | | 12| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|劳动力平均受教育程度 | 年 | 6| ≥8 | ≥8 | | | 9| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|已通汽车的行政村比重 | ％ | 50| ≥90 | 有公路 | | | 6| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|安全水普及率 | ％ | 50| ≥90 | ≥95 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|享受社会保障人口比重 | ％ | 50| ≥95 | ≥95 | | | 8| |
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| 合 计 | | | | | | |100| |
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1995年2月21日
江南大学法政学院法律系 张曦
关键字：一事不再罚 行政处罚 行政主体 行政法制
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。
因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。
在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。
“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。
三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。
出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。
一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。
1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。
2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。
行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。
二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。” 这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：
1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。
2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。
3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。
4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。
值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。
三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。
笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。
从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。
从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家主权（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家主权对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家主权的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。
行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护主权法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。
综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。
（引用1）《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年版，205-206页
主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版
2、《行政法学》王连昌主编，中国政法大学出版社1999年修订版
3、《行政法与行政诉讼法》方世荣主编，中国政法大学出版社1999年第二版
甘肃省农村小康县、乡、村考核验收办法
甘肃省农村小康县、乡、村考核验收办法
甘肃省人民政府
实现小康是我省经济社会发展要达到的第二步战略目标，是90年代农村工作的总任务和总目标。省第八次党代会根据我省农村经济发展的主要矛盾和任务，确定了按“三大块”分类指导甘肃农村经济的总方针，明确提出了河西、沿黄、城郊等发展条件比较好，经济发展比较快的地方
率先奔小康的战略决策。为了及时指导和监测小康工程建设进程，客观地评价建设成果，总结经验，指导小康工程健康发展，特制定本办法。
一、指导思想和原则
农村小康县、乡、村考核验收总的指导思想是：认真贯彻河西、城郊、沿黄地区农村奔小康工作会议精神，坚持严谨、科学、规范、统一的原则，实事求是，全面客观地反映农村小康建设的进展情况和成效。小康指标的监测、评价、考核要以科学的统计数据为依据，力求做到准确、真
实、可靠，既不夸大，也不缩小。要坚持标准，严格要求，防止形式主义。
二、考核验收的方法步骤
（一）组织机构。有关地、县都要成立农村小康工程建设考核验收领导小组，由主管农业的领导任组长，农业主管部门（小康办）和统计局为考核验收的牵头单位，涉及小康16项指标的有关部门为领导小组成员。省小康考核验收领导小组由省农委和省统计局牵头，省级有关部门参加
，办公室设在省农委调研室（名单附后）。
（二）考核验收程序。小康县、乡、村的考核验收采取自下而上申报，自上而下考核验收的程序进行。
1．村综合评分达到95分以上，90％的户达到小康标准，即可申报小康村，乡负责全面考核，县小康工程建设考核验收领导小组对申报的小康村进行抽查验收。随机抽取三个村民小组，并在抽中的村民小组中抽取3户，按省定标准进行评价，考核合格者，县政府命名，将验收结果
报省地考核验收办公室备案。
2．乡（镇）综合评分达到90分以上，85％的村达到小康标准即可申报小康乡（镇），由县考核验收领导小组全面考核，地区考核验收领导小组抽查验收。在已达小康标准的85％的村中随机抽取三个村，在抽取的村中再抽三个村民小组，按省定标准全面考核，考核合格者，地区
行署或州、市政府命名，报省考核验收领导小组备案。
3．县综合评分达到85分以上，80％的乡达到小康标准，即可申报小康县、市、区，地区全面考核，省考核验收领导小组抽查验收。即在已达小康的80％的乡中，随机抽取三个乡，在抽取的乡中再抽三个村，按省定标准对乡、村同时考核，考核合格者，省政府命名。
（三）考核验收时间。小康乡、村考核验收要在当年12月15日前完成。小康县（市、区）要在当年申报，第二年元月上旬验收。
三、奖励办法
根据省委发〔1994〕38号、45号文件精神，提前一年实现小康的县（市、区）增发奖金20万元，提前两年的增发奖金40万元。奖金由省、地财政各拿一半，各县自行安排使用，可用一定的比例奖励对实现小康做出突出贡献的县级领导和有关人员。对如期和提前实现小康的
乡（镇）和村，由县根据实际情况，参照以上办法给予奖励。
四、县、乡、村农村小康量化标准及温饱值和权数的确定
在参考国家小康标准和温饱值及权数的基础上，我省县、乡、村、户农村小康量化标准及温饱值和权数分别确定如下：
（一）县、市、区农村小康量化标准及温饱值和权数。
1．收入分配
（1）水平：农民人均纯收入达到1100元（按90年不变价计算，下同），温饱值为300元，权数为30。
（2）差异：基尼系数为30—40％，温饱值为20％，权数为5。
2．物质生活
（3）消费：恩格尔系数为40—50％，温饱值为60％，权数为6。
（4）营养：每人每天蛋白质摄入量达75克以上，温饱值为47克，权数为9。
（5）衣着：人均衣着支出达70元以上（按90年不变价计算），温饱值为27元，权数为3。
（6）住房：砖土木、砖木和钢筋混凝土结构住房比重达80％以上，温饱值为43％，权数为7。
3．精神生活
（7）文娱：电视机普及率达70％以上，温饱值为1台／百户，权数为6。
（8）服务：文化生活服务支出比重达10％以上，温饱值为2％，权数为6。
4．人口素质
（9）健康：农村人口自然增长率控制在12‰以内，温饱值为14‰，权数为2；农村人口平均预期寿命达70岁，温饱值为68岁，权数为2。
（10）知识：农村劳动力平均受教育年限为8年，温饱值为6年，权数为5。
5．生活环境
（11）饮水：安全饮用水普及率达90％以上，温饱值为50％，权数为3。
（12）用电：用电户比重高于95％，温饱值为50％，权数为3。
（13）交通：通汽车行政村比重达85％以上，温饱值为50％，权数为3。
（14）通讯：已通电话行政村比重达70％以上，温饱值为50％，权数为2。
6．保障与安全
（15）保障：享受五保户人口占应享受五保人口比重达90％以上，温饱值为50％，权数为4。
（16）万人刑事案件发案件数不超过5件，温饱值为5件，权数为4。
（二）小康乡、村量化指标及温饱值和权数。
1．农村人均纯收入达1100元，温饱值为300元，权数为30。
2．人均动物性食品消费量分别为30和35公斤，温饱值为10公斤，权数为13。
3．砖土木、砖木和钢混结构住房比重分别为85％和90％，温饱值为43％，权数为12。
4．电视机普及率分别为85％和90％，温饱值为1台／百户，权数为12。
5．劳动力平均受教育年限都为8年，温饱值为6年，权数为9。
6．安全水普及率分别为90％和95％，温饱值为50％，权数为5。
7．享受五保户人口比重都为95％，温饱值为50％，权数为8。
8．已通汽车行政村比重乡为90％，村通汽车，温饱值为50％，权数为6。
9．按户计算人均纯收入达1100元的户所占比重乡、村分别为90％和95％，温饱值为5％，权数为5。
（三）小康户量化标准和权数。
1．农民人均纯收入达1100元，权数为45。
2．人均动物性食品消费量达40公斤，权数为15。
3．住房达到砖土木、砖木和钢混结构水平，权数为18。
4．有电视机，权数为10。
5．劳动力平均受教育程度达9年以上，权数为12。
五、评分方法
对小康建设进程的监测和考核主要采取综合评分法。即先计算每个单项指标的实现程度和分值，然后将每个单项指标的分值相加，得出综合分值，即为该县（市、区）乡、村、户小康的综合评分。
单项指标的实现程度及分值的计算公式为：
某单项指标的实现程度＝该指标的实际达到值－温饱值该指标的小康值－温饱值×100％
某单项指标的实际得分＝该项指标的实现程度×权数
综合分值＝各单项指标的实际得分之和
根据对县、乡、村、户小康指标的综合评价和考核，小康综合评分达到85分以上，80％的乡镇达到小康标准即为小康县（市、区）；小康综合评分达90分以上，85％的村达到小康标准即为小康乡（镇）；小康综合评分达到95分以上，90％的户达到小康标准即为小康村。
小康县必须以省定16项指标为标准，乡村户小康标准可在省定指标的基础上适当增加指标，但不得取消难度大的指标，或减少其权数。
六、几项主要指标的计算方法及价格因素扣除法
（一）几项主要指标计算方法：
1．基尼系数是用来衡量社会收入分配不平等程度的分析指标，目前国际上常用的计算公式为：
ｎ ｎ－1
Ｇ＝∑ＸｉＹｉ＋2∑ Ｘｉ（1－Ｖｉ）－1
ｉ＝1 ｉ＝1
（计算表式见附件二）
表中，ｆｉ为按农民人均纯收入分组的人口，Ｘｉ为分组人口小计
ｆｉ
占总人口的比重，计算公式为：Ｘｉ＝－－，Ｓｉ为分组的农民人均纯收
∑ｆ
入小计，Ｙｉ为分组纯收入小计占纯收入总额的比重，计算公式为：
Ｓｉ
Ｙｉ＝－－；Ｖｉ 为累计纯收入比重。
∑Ｓ
ｎ
由表可计算得：∑ＸｉＹｉ＝0．1353266
ｉ＝1
ｎ
∑Ｘｉ（1－Ｖｉ）＝0．5662239
ｉ＝1
Ｇ＝0．1353266＋2×0．5662239－1
＝0．2677742
2．恩格尔系数
食物支出总额
恩格尔系数＝－－－－－－×100％
消费支出总额
3．主要食品中蛋白质含量（每500克）
－－－－－－－－－－－－－－－－－－
食 品 | 蛋白质（克）
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
粮 食 | 45
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
肉 | 55
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
鲜 蛋 | 62．4
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
水产品 | 60
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
鲜 菜 | 15
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
食 糖 | 1．54
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
水 果 | 1．54
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
奶 | 16．4
－－－－－－－|－－－－－－－－－－
瓜 类 | 5．3
－－－－－－－－－－－－－－－－－－
4．人口平均预期寿命须运用人口普查资料编制生命表计算取得，鉴于县级资料难以取得，计算比较困难，在监测考核时，用最近一次全省人口普查资料计算的平均寿命统一考核，1990年全省人口普查计算所得的人口平均预期寿命为67岁。
5．劳动力平均受教育年限（程度）
其计算公式是：
农村劳动力平均受教育程度＝6Ｘ1＋9Ｘ2＋12Ｘ3 Ｘ1、Ｘ2、Ｘ3分别表示文化程度为小学、初中、高中以上的农村劳动力所占比重。
（二）价格因素扣除法：
小康指标中人均纯收入和人均衣着消费支出，直接受到物价因素的影响，因此，在计算这两个单项指标的实现程度时，应对物价因素进行扣除。
1．农民人均纯收入的价格因素扣除方法。将纯收入分为两部分，一部分是现金纯收入，一部分是实物纯收入。现金纯收入部分用农村地区零售物价指数和非商品支出价格指数扣除价格影响，实物纯收入部分用农副产品价格指数扣除。其计算公式如下：
扣除价格因素影响后的现金收入
报告期现金纯收入－报告期非商品支出
＝－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期零售物价指数（以90年为100）
报告期非商品支出
＋－－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期服务项目价格指数（以90年为100）
扣除价格因素影响后的实物纯收入
报告期实物纯收入
＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－
报告期农副产品价格指数（以90年为100）
扣除物价后的实际纯收入
＝扣除价格因素影响后的现金收入＋扣除价格因素影响后的实物纯收入
2．人均衣着消费支出价格因素扣除方法：
扣除价格因素影响后的人均衣着消费支出
＝报告期人均衣着消费支出报告期农村衣着类价格指数（以90年为100）
以上各项公式中的价格指数由省农委会同省统计局统一发布。
甘肃省农村基尼系数计算表（1992）
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| 0-100 元| -150元 | -200元 | -300元 | -400元 | -500元 | -600元
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｆｉ |51 |154 |308 |1601 |1885 |1782 |1335
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ |0.00543 |0.016398 |0.032797 |0.17048 |0.2007 |0.0189756 |0.142157
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｓｉ |4266 |20110 |55550 |410762 |656013 |794005 |723807
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｙｉ |0.0009193 |0.0043749 |0.0120849 |0.0893619 |0.1427167 |0.1727373 |0.1574654
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｖｉ |0.0009193 |0.0052942 |0.0173791 |0.106741 |0.2494577 |0.422195 |0.5796604
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉｖｉ |0.0000049 |0.0000868 |0.0003963 |0.0152344 |0.0286432 |0.0327779 |0.0223848
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ（1－ｖｉ）|0.005425 |0.0163111 |0.032227 |0.1522827 |0.1506338 |0.1096419 |0.0597542
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| -800元 | -1000元 | -1500元 | -2000元 | 2000元- | 合 计 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｆｉ |1260 |548 |403 |61 |3 |9391 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ |0.134171 |0.058354 |0.0429134 |0.0064955 |0.0003194 |1.0000 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｓｉ |859173 |475829 |485780 |104031 |7323 |4596609 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｙｉ |0.1869145 |0.1035273 |0.1056822 |0.0226321 |0.0015931 |1.0000 |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
Ｖｉ |0.7665749 |0.8701022 |0.9757844 |0.9984165 |1.0000 | |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉｖｉ |0.0250785 |0.0060412 |0.0045351 |0.000147 |0.0000005 | |
－－－－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－|－－－－－
ｘｉ（1－ｖｉ）|0.0313188 |0.00758 |0.0010391 |0.0000102 | | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
甘肃省农村小康县综合评价打分表
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 | 单 位 |温饱值| 小康值 | | |权 数|分 值|
| | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 收入分配 | | | | | | 35| |
|1．人均纯收入 | 元／人 |300|≥1100| | | 30| |
|2．基尼系数 | ％ | 20|30－40| | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 物质生活 | | | | | | 25| |
|3．恩格尔系数 | ％ | 60| ≤50 | | | 6| |
|4．蛋白质摄入量 |克／日／人| 47| ≥75 | | | 9| |
|5．衣着消费支出 | 元／人 | 27| ≥70 | | | 3| |
|6．砖土木、砖木和钢混结构住房比重| ％ | 43| ≥80 | | | 7| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 精神生活 | | | | | | 12| |
|7．电视机普及率 | 台／百户| 1| ≥70 | | | 6| |
|8．服务消费支出比重 | ％ | 2| ≥10 | | | 6| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
续表
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 | 单 位 |温饱值| 小康值 | | |权 数|分 值|
| | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 人口素质 | | | | | | 9| |
|9．农村人口自然增长率人口平均预期| ‰ | 14| ≤12 | | | 2| |
| 寿命 | 岁 | 68| ≥70 | | | 2| |
|10．劳动力平均受教育程度 | 年 | 6| ≥8 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 生活环境 | | | | | | 11| |
|11．已通汽车的行政村比重 | ％ | 50| ≥85 | | | 3| |
|12．安全水普及率 | ％ | 50| ≥90 | | | 3| |
|13．用电农户比重 | ％ | 50| ≥95 | | | 3| |
|14．已通电话的行政村比重 | ％ | 50| ≥70 | | | 2| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 社会保障与社会安全 | | | | | | 8| |
|15．享受社会保障人口比重 | ％ | 50| ≥90 | | | 4| |
|16．万人刑事案件发案件数 | 件 | 5| ≤5 | | | 4| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－|－－－－－|－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 合 计 | | | | | |100| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
甘肃省农村小康乡、村综合评价打分表
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| | | | | |实 际|实 现| | |
| 指 标 |计量单位|温饱值| 小康乡 | 小康村 | | |权 数|分 值|
| | | | | |达到值|程度％| | |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|人均纯收入 |元／人 |300|≥1100|≥1100| | | 30| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|按户计算人均纯收入达1100| | | | | | | | |
|元的户所占比重 | ％ | 5| ≥90 | ≥95 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|动物性食品消费量 |公斤／人| 10| ≥30 | ≥35 | | | 13| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|砖土木、砖木和钢混结构住房 | | | | | | | | |
|比重 | ％ | 43| ≥85 | ≥90 | | | 12| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|电视机普及率 |台／百户| 1| ≥85 | ≥90 | | | 12| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|劳动力平均受教育程度 | 年 | 6| ≥8 | ≥8 | | | 9| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|已通汽车的行政村比重 | ％ | 50| ≥90 | 有公路 | | | 6| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|安全水普及率 | ％ | 50| ≥90 | ≥95 | | | 5| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
|享受社会保障人口比重 | ％ | 50| ≥95 | ≥95 | | | 8| |
|－－－－－－－－－－－－－－|－－－－|－－－|－－－－－|－－－－－|－－－|－－－|－－－|－－－|
| 合 计 | | | | | | |100| |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
1995年2月21日
