最高人民法院印发《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》的通知

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国务院


国务院关于发布牡丹峰等国家级自然保护区名单的通知
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：

　　牡丹峰等１３处国家级自然保护区名单已经国务院审定，现予发布。

　　加强对具有代表性和重大科学文化价值的自然生态系统区域、野生动植物自然分布区域和重要的自然遗迹等的保护，是环境保护工作的重要内容，也是我国履行联合国《生物多样性公约》的义务，对于保护自然，保护生物多样性，改善生态环境具有重要意义。地方各级人民政府要加强对自然保护区工作的领导与协调，正确处理经济发展与保护自然环境和自然资源之间的关系，搞好自然保护区的规划与管理，结合实际，加强有关法规建设，保护好珍贵的自然资源。国务院各有关部门要密切配合，环境保护主管部门要会同有关部门，加强对自然保护区管理工作的检查、指导，建立健全法规、制度，积极协助地方人民政府，做好自然保护区的各项工作，促进自然保护区事业的健康发展。

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九四年四月五日



　　

　　　　　　　　牡丹峰等国家级自然保护区名单

　　　　　　　　　　　 （共１３处）

　　

　　黑龙江省　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　牡丹峰自然保护区　　　　　　　　　　　　　　

　　　　兴凯湖自然保护区　　　　　　　　　　　　　　

　　浙江省　　　　　　　　　　

　　　　乌岩岭自然保护区

　　安徽省

　　　　鹞落坪自然保护区

　　山东省

　　　　马山自然保护区

　　湖南省

　　　　东洞庭湖自然保护区

　　　　壶瓶山自然保护区

　　　　莽山自然保护区

　　广东省

　　　　南岭自然保护区

　　云南省

　　　　苍山洱海自然保护区

　　广西壮族自治区

　　　　防城金花茶自然保护区

　　西藏自治区

　　　　珠穆朗玛峰自然保护区

　　宁夏回族自治区

　　　　沙坡头自然保护区


孙佑海 最高人民法院
唐忠辉 中国政法大学 博士


关键词: 侵权责任法 数人环境侵权 按份责任 连带责任 环境保护
内容提要: 《侵权责任法》第67条的规定在环境侵权类型上属于分别侵权还是共同侵权，理论上存在不同意见。第67条没有对数人环境侵权属于共同侵权还是分别侵权作出明确定性，它不是关于按份责任的规定，而是关于加害人内部责任份额的划分规则。只有在依据其他条文确定某个数人环境侵权属于共同侵权或者分别侵权的基础上，才通过适用该条来划分加害人之间的内部责任。即使第67条规定的是无意思联络数人环境侵权，也应当承担连带责任。在环境污染形势依然严峻和污染责任保险尚不健全的背景下，连带责任制度有助于预防数人环境侵权，救济受害人权益，并推动污染责任保险制度的建立。


一、对《侵权责任法》第67条的不同理解及其评析
《侵权责任法》第67条规定：“两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。”根据全国人大常委会法制工作委员会民法室（以下简称民法室）的解释，该条是关于“两个以上污染者造成损害的责任”的规定。[1]这是我国立法首次专门针对两个以上污染者造成损害的责任承担问题作出明确规定，为相关司法适用提供了直接的法律依据。此前，关于这一问题的司法裁判，有的作共同侵权处理，有的作分别侵权处理。可是，这个条文规定加害人承担的是什么责任呢？条文本身并没有明确说明。可能正因为如此，人们对该条给出了各种不同的解释。大致来看，有以下三种观点：
其一，无意思联络并承担按份责任的分别侵权。根据民法室的解释，第67条所规范的环境侵权行为有以下四个要件：一是多个侵权主体，有两个或者两个以上的污染者；二是污染者存在无意思联络的侵权行为，即污染者都有污染环境的行为，但其行为之间没有意思联络；三是数个侵权行为与损害有总体上的因果关系，并不是单个侵权行为与损害之间有因果关系；四是造成了同一损害。
民法室进一步认为，本条规定的两个以上污染者污染环境，污染者之间不存在污染环境的意思联络。如果污染者之间有意思联络，则不是本条调整的范围，应由本法第八条规定的“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”所调整，构成有意思联络的共同侵权，污染者承担连带责任。[2]根据民法室的分析，数人环境侵权行为，即二人以上的环境侵权行为，根据污染者之间有无意思联络，可以分为有意思联络的数人环境侵权行为和无意思联络的数人环境侵权行为。如果是前者，属于共同侵权行为，污染者对受害人承担连带责任，该种情形适用《侵权责任法》第8条关于共同侵权行为的规定；如果是后者，不属于共同侵权行为，污染者对受害人承担按份责任。根据上述理解，第67条不折不扣地属于无意思联络的分别侵权，或者至少不属于共同侵权。对该主张的理由及其评析，将在后面进一步展开。
其二，承担按份责任的共同侵权。对于无意思联络分别侵权的说法，有学者提出了不同的意见。曾经参与起草《侵权责任法》的一些学者认为，第67条规定的是共同侵权行为中的共同危险行为的责任认定方式，即市场份额规则。不过，尽管本条规定的是共同侵权行为，但其行为的后果按照市场份额规则，适用按份责任，而不是连带责任。[3]这一解释一方面主张该条情形属于共同侵权，另一方面又认为其责任形态属于按份责任而不是连带责任，似乎是很矛盾的。
为什么共同侵权不承担连带责任？研究者认为，这一条规定的共同危险行为有两点与共同危险行为不同：一是每一个污染者污染行为的情形不同，对造成损害的可能性并不一样，因此，每一个污染者的责任份额并不相同；二是承担的责任没有规定为连带责任，而是“应当承担侵权责任”，即按照市场份额规则承担按份责任。[4]这个观点给出的解释存在两个问题。一方面关于该条适用的前提，分析认为是每一个污染者污染行为不同，对造成损害的可能性并不一样。可是，这个前提在本条中有明确体现吗？似乎文字表述并没有这个意思。另一方面即使条文体现了上述前提，按照这样的逻辑，污染行为不同因此适用按份责任，那么现实生活中几乎所有的复合污染情形中每一个污染者污染行为均不同，就都要适用该规则承担按份责任，实际上就意味着连带责任根本无法在环境共同侵权中适用。而且，从前面有关连带责任的正当性分析来看，共同侵权承担按份责任存在诸多不合理性。所以，“属于共同侵权而又承担按份责任”的说法很难让人信服。
其三，污染者责任份额确定规则。还有研究指出，第67条从字面来看，根本没有体现出任何关于“两个以上污染者”之间是否存在意思联络的判断，因此，妄断本条规定的是无意思联络数人环境侵权中各污染者承担责任的确定标准缺乏明确依据。应当说，这一条规定的是对各污染者责任份额确定规则，而不是各污染者向受害人承担责任的方式。因此既可能是各污染者承担连带责任，之后再根据污染物的种类、排放量等因素确定各自承担的责任份额，再行追偿；也可能是各污染者直接根据上述因素确定各自承担的责任份额，然后按照此份额向受害人承担按份责任。[5]上述分析其实提出了两个观点：一是第67条规定的行为并不一定是无意思联络的数人环境侵权；二是该条规定的责任形态并不一定是污染者对外承担的按份责任，而是污染者内部责任份额的确定规则。
显然，各方对第67条的含义存在明显不同的意见。这些意见可以归纳为两个方面：一是行为性质问题，该条属于共同侵权还是无意思联络的分别侵权？二是责任形态问题，属于外部按份责任还是内部责任份额确定规则？对上述两个问题的不同回答，可能形成对第67条的四种不同理解：一是共同侵权并承担连带责任；二是共同侵权但承担按份责任；三是分别侵权并承担按份责任；四是分别侵权但承担连带责任。显然，四种理解存在于不同分析当中。
前述民法室的解释显然属于第三种理解，这很大程度上源于其对环境侵权归责原则的误解，即把过错责任原则当作环境侵权的归责原则，进而认为环境共同侵权亦需要行为人之间存在意思联络，如果没有意思联络则不属于环境共同侵权从而也不适用连带责任。其反向逻辑是，既然本条规定不适用连带责任，那么它自然不属于环境共同侵权。实际上，由于环境侵权实行无过错责任原则，环境共同侵权当然亦同样适用无过错责任原则。换言之，主观上的过错或者意思联络并非环境共同侵权的构成要件。既如此，数人环境侵权区分有无意思联络，对于是否构成环境共同侵权以及承担连带责任并无实质影响，自然也不存在“有意思联络则适用第8条共同侵权的规定，无意思联络则适用第67条的规定”这样在法律适用上的区别。所以，言之凿凿地认为该条属于关于无意思联络数人环境侵权并承担按份责任的规定是很有疑义的。
而起草专家的解释属于第二种理解。对于该理解，我们赞成其关于该条规定的是共同侵权的说法，但不认可污染者承担的是按份责任的说法。我们认为，既然属于共同侵权，当然应当承担连带责任，而按份责任完全可以作为是污染者承担连带责任之后的内部责任分担规则。这一方面符合共同侵权法律责任的基本逻辑，另一方面，连带责任在环境共同侵权领域具有正当性。鉴于此，我们更加倾向于将该条解释为第一种情形，属于共同侵权，对外承担连带责任，对内按照一定的因素进行责任份额分配。
对于第四种理解，分别侵权但承担连带责任，也并非没有道理，至少侵权责任法有类似的规定。客观而言，二人以上污染环境导致损害，是否属于分别侵权，是否承担连带责任，取决于污染行为是否关联，损害结果是否同一等各方面因素。
与《侵权责任法》第8条至第12条的规定相联系，第67条可能属于分别侵权，也可能属于共同侵权。如果行为关联并且损害结果同一，属于共同侵权，承担连带责任；如果行为不关联或者损害结果可分，属于分别侵权承担按份责任。不同的理解，形式上取决于条款的文字规定和我们对共同侵权本质的不同认识，实质上是在对受害人利益与加害人利益进行衡平。所以，第67条实际上可以从共同侵权和分别侵权两个不同层面加以理解。两个以上污染者污染环境，如果行为关联造成同一个损害结果的，构成共同侵权，污染者对受害者承担连带责任；污染者之间承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。如果分别实施或者损害结果可分的，构成分别侵权，污染者根据污染物的种类、排放量等因素各自承担相应的责任。
二、对《侵权责任法》第67条含义的进一步分析
已经有研究认为，数人侵权责任中，存在着“风险责任”和“最终责任”的区分。风险责任是责任人承担的超过自己责任份额部分的责任，其性质是受偿不能风险，该责任是就责任人的对外关系而言。最终责任是就责任人的对内关系而言，是指数个侵权责任人内部之间最后各自分担的责任比例大小。[6]
（一）作共同侵权和连带责任理解
参考上述思路，第67条完全可以被解释为环境共同侵权并承担连带责任的规定，即：“两个以上污染者污染环境，造成同一个损害结果的，污染者对受害者承担连带责任。污染者之间承担[7]（按份）责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。”在该解释中，污染者对受害者统一承担“连带责任”，该种责任可以理解为一种对外责任，而污染者之间承担“按份责任”，该种责任是一种内部分担责任，其分担标准或者依据是“污染物的种类、排放量等因素”。前后两层意思以句号隔开，使外部连带责任与内部按份责任的逻辑关系一目了然。
如果我们联想到《侵权责任法》出台之前的草案稿和有关的学者建议稿，也许会更进一步加深我们对这种解释的认同。《侵权责任法》二审稿第70条规定：“两个以上排污者污染环境，除能够证明与损害不存在因果关系的外，应当承担赔偿责任。排污者承担责任的大小，根据污染物排放量等情形确定。”这一条共有前后两个完整句式，以句号隔开。从纯粹字面理解，该条并没有对“承担赔偿责任”和“排污者承担责任”这两个表述中的“责任”作出任何限定说明。对于前段中的“责任”，完全可以将其理解为排污者对外统一承担“连带赔偿责任”；对于后段中的“责任”，则可以理解为排污者内部之间分担的“按份责任”。而且由于有句号这一意义符号的连接，前后两段之间完全可以理解为是一种逻辑递进关系，其意在表明：排污者对外承担连带责任后，对内承担按份责任。这种理解并非不可以。《侵权责任法》三审稿第67条基本上沿袭了二审稿上述条文的形式和结构，其表述为：“两个以上污染者污染环境，除能够证明与损害不存在因果关系的外，应当承担侵权责任。污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。”从字面上，仍然可以按前述对二审稿条文的含义进行解读。
（二）多数立法建议稿的理解
实际上，对于数人环境侵权的性质和责任形态，在之前所有学者关于“侵权（责任）法”或“民法典侵权行为编”的建议稿中，凡涉及数人环境侵权的，多数观点认为应当确立为共同侵权并且承担连带责任。譬如，梁慧星教授关于“民法典草案”的建议稿第1606条认为，两个或者两个以上排污者污染环境造成他人损害的，适用本法第1552条规定的连带责任。[8]杨立新教授关于“侵权责任法”的建议稿第118条也认为，两个以上排污者污染环境造成他人损害的，应当承担连带责任。[9]其他关于“侵权法”的建议稿亦认为，两个或者两个以上排污者污染环境造成他人损害的，适用本法关于共同侵权的规定，即承担连带责任。[10]而只有王利明教授的建议稿第1931条认为，污染源来自于两个以上的原因的，应当由排放污染源的行为人根据排放量承担相应的侵权责任。[11]
由上可见，主张数人环境侵权属于共同侵权应当承担连带责任的观点似乎更占优势。这再一次从侧面表明，关于数人环境侵权，立法上单独提出“无意思联络数人环境侵权并承担按份责任”的规定在学理上缺乏普遍支持。当然，第67条也并不排除这样的理解，即：如果造成的损害结果是可分的，则污染者之间按照污染物的种类和排放量等因素承担分别责任。总而言之，由于缺少损害结果说明，第67条没有对数人环境侵权的行为属于共同侵权还是分别侵权作出明确定性，所以该条只是一般意义上的对数人侵权后划分内部责任的基本规则。
三、对《侵权责任法》第67条立法理由的评析
假定即使第67条规定的情形属于无意思联络的数人环境侵权（或称分别侵权、分别环境侵权），我们还可以追问，立法者作出这样规定的理由是否正当？这个问题仍有分析的意义。
（一）第67条的主要立法理由
规定无意思联络的数人环境侵权承担按份责任，立法者给出的理由主要有两个方面：[12]
一是连带责任会加重大企业负担，不利于社会公平和促进小企业治理污染。根据立法者的分析，承担连带责任虽然能更好地保护受害人，但从社会公平的角度来说，值得商榷。污染损害发生后，受害人从赔付能力考虑，一般会起诉经济能力较强的大企业，而大企业由于处理污染物能力较强，不一定比小企业排放污染物多，规定连带责任会加重大企业的负担，不利于社会公平，也不利于排污多的小企业积极治理污染。
二是连带责任的规定会增加诉累。部分排污者承担连带责任后还需另行起诉，根据污染物排放量等因素在排污者之间追偿，增加诉累。因此，应当规定按份责任，直接根据污染物的种类、排放量等因素确定排污者责任的大小。如数家企业向同一河流排污，河水被污染致使饮用该河水的居民感染疾病，受害人起诉这数家企业，允许被告依据本法第六十六条提出反证，如果任何一个企业能够证明其行为与损害之间没有因果关系，则不承担责任。剩余企业承担按份责任，根据污染物的种类、排放量等因素确定责任大小。
（二）对立法理由的简要评析
对于有关无意思联络的数人环境侵权行为承担按份责任的两点立法理由，其中关于连带责任增加诉累的说法，前面已经有过论证。这里，我们主要对连带责任是否会加重大企业负担这一点予以分析。
立法者规定按份责任的首要理由是，污染损害发生后，受害人从赔付能力考虑，一般会起诉经济能力较强的大企业，而大企业由于处理污染物能力较强，不一定比小企业排放污染物多，规定连带责任会加重大企业的负担，不利于社会公平，也不利于排污多的小企业积极治理污染。这一说法无论在逻辑上还是在事实上都难以让人信服。
1．大企业与小企业排放污染物的比较
立法者一个重要前见是，大企业处理污染物能力较强，不一定比小企业排放污染物多。[13]该前提暗含着另外一层意思：大企业比小企业更加遵守环境保护规定，更加注重环境保护，因此排放的污染物可能更少。在客观上，大企业有更强的经济实力去采用先进的污染防治设施来控制和减少污染。但是，排放污染物受客观能力、主观愿望以及各方面因素的综合影响。我们无法想当然地推断，大企业防治污染的主观意愿比小企业更加强烈。从逻辑上讲，企业排放污染物的多少以及处理污染物的能力与企业规模（经济总量）大小并不具有必然的联系。因此，在结果上，大企业排放的污染物也并不一定比小企业排放少。
实际情况也并非立法者想象中的那样。官方数据显示，2009年全国共监测了3486家废水国控企业，[14]平均排放达标率为78％，其中，全年监测全部达标的企业占监测企业总数的64％；监测的3557家废气国控企业，平均排放达标率为73％。其中，全年监测全部达标的企业占监测企业总数的59％；监测的1587家国控城镇污水处理厂，平均排放达标率为70％，全年监测全部达标的污水处理厂占监测污水处理厂总数的53％。[15]虽然国控企业并不是以企业规模为主要分类依据或依据之一，但是，其中相当大一部分都是知名大企业。[16]上述统计表明，大企业违法排污的形势并不乐观。
国务院发展研究中心社会发展部的苏杨先生在一项有关中国中小企业污染治理融资机制的研究中，更进一步对比了大企业与小企业排放污染物的表现。该研究分析认为：小企业与大企业的工艺日趋一致，单位产值的排污量差别已很小；从生产工艺环节上来看，小企业的单位产品污染物产生量与大企业是相近的；就全国范围来看，在某些指标上，企业的经济规模对主要污染排放物浓度的影响已经很小。他进一步分析认为，在东部地区，对高污染企业无论规模大小监管都比较严格，中小企业如果不进入工业园区集中生产集中治理，即便允许生产也会因治污使产品成本大幅增加，难以与大企业竞争。积小成大的处理方式和严格的监管使小企业的污染物处理率不低于大企业，小企业的单位产值排污量与大企业无显著差别。例如，温州的制革业中年产值6亿元的大制革厂万元产值工业废水COD排放率为0.15吨，由31家小企业组成的鹿城区下岸制革基地的这个数值也为0.15吨。在中西部地区，由于环境监管不力及地方保护等原因，同行业内重点污染源的达标率普遍低于所有污染源的平均达标率，即大企业的单位产值排污量高于本地区的行业平均值。从笔者整理的环境共同侵权案例来看，加害人为大企业或者国有企业的也不在少数。这一现象在台湾地区也得到了印证。有资料显示，台湾地区法院重要的环境损害案例，其中被告当事人（加害人）多为大型国营企业。[17]
由上可见，企业规模与其污染防治力度并无内在关联，大企业处理污染物的意愿、能力和效果并不强于小企业，在有些时候，大企业单位产值所排放的污染物更多。所谓以大企业排放污染物少为由而认为规定连带责任会加重大企业的负担的观点，其立论依据和前提可能并不符合实际情况。
2．大企业与小企业的诉讼负担比较
即使假定大企业排放的污染物比小企业更少，也不能得出“规定连带责任会加重大企业的负担、不利于社会公平”这样的结论。众所周知，承担连带责任之后还享有追偿权，可以实现赔偿责任在加害者之间的公平分担。很多国家的民法典均规定了承担超过其份额的连带责任后的加害人可以对其他加害人行使追偿权。瑞典的《环境损害赔偿法》对此也作了明确规定。其实，即使受害人起诉大企业，也并不意味着受害人就一定能够得到更强有力的受偿保证。大企业仍然是存在经济风险和环境风险的，其清偿能力并不一定能够得到有效保证。[18]受害人起诉大企业，在很大程度上是出于经验下意识的考虑，并非专门针对大企业提出的不平等过分要求。
连带责任的规定，是为了给受害者提供更有力的受偿保障，它一视同仁的对待所有的侵权责任人，并不考虑侵权人的企业规模大小。立法者以连带责任加重了大企业的负担为由而不予采行该规定，在逻辑上很难得到充分证明。这种立法理由，反映了长期以来在立法和政策中存在的“大企业中心主义”思维。
有意思的是，有的学者主张在数人环境侵权中承担按份责任，不是以连带责任会加重大企业的负担为理由，而是以连带责任会加重中小企业的负担为理由。邱聪智先生就认为：“鉴于公害之赔偿，数额甚为巨大，……如果严守连带损害赔偿责任，则中小企业势必常有因赔偿而遭受破产而消灭之威胁。故吾人以为，在复合公害之场合，除非其恶害源主体间有强度之结合关系，如日本四日市空气污染形成呼吸系统栓塞症，涉嫌加害之六家公司，因其间有互相依存关系，而形成所谓‘四日市第一工业群’，应负担连带赔偿责任者外，一般性之复合公害，似应采取分担责任之方式赔偿，较为合理。”[19]
加重中小企业负担的担心，表面上与因为诉讼过程中的“深口袋“规则[20]而加重大企业的负担这一担忧南辕北辙，实质上都反映了平等保障企业经济自由的所谓“平等”思维。在按份责任主张者看来，与受害人的利益相比，作为加害人的企业的经济负担是一个需要侧重关注或者特别考虑的一个因素。换言之，为了企业的经济发展，让企业承担过重的赔偿责任是不合适的，不管是大企业还是中小企业。笔者以为，姑且不论企业最后是否真正承担了过重的经济赔偿责任，单就这一利益偏向而言，这反映了长期以来社会经济和环境政策中的观念痼疾，即：企业利益高于个人利益、经济利益高于受害人的生存和人身利益以及公共环境利益。侵权责任法关于数人环境侵权责任的规定，认为按份责任优于连带责任，其理由之一竟然是出于企业经济负担的考虑，这反映了民事立法的企业逻辑而不是人文逻辑，经济逻辑而不是环境逻辑。
总之，我们认为，连带责任制度的适用，并不区分企业规模和实力的大小，并不因为企业大小而偏向于大企业或者小企业。同时，侵权责任的清偿能力并不以企业规模大小为主要的或者惟一的判断依据。所以，无论在逻辑上还是事实上，连带责任的规定都不会导致大企业最终负担的加重，不会损害其适用的公平性。由于大企业通常有更强的经济实力，受害人起诉经济能力较强的大企业，让其承担连带责任，更加符合罗尔斯所主张的体现“能力差异”的公平正义的要求。立法者追求大企业与小企业之间所谓的利益公平，不过是一种并没有事实依据的虚幻公平，这一假想背后，牺牲的是受害人的利益和环境利益。
四、《侵权责任法》第67条作按份责任理解的司法影响
在司法应用层面，《侵权责任法》是法院审理民事侵权案件的基本法律依据。如果第67条的规定作为规范无意思联络数人环境侵权承担按份责任的直接依据，对相关案件的司法审判会带来什么影响？